农业生态补偿制度完善

农业具有经济、社会、政治、生态、文化等多种功能。一直以来，人们对农业的关注主要集中于它所能提供的农副产品的数量和创造的经济价值。随着经济、社会的发展，生产力水平不断提高，农业所创造的经济效益和容纳的劳动力占社会总量的比重在不断下降，人们在继续注重农业的经济功能的同时，逐渐开始关注农业的生态功能。

当前，生态环境问题日益突出，而农业各要素本身就是构成生态环境的主体因子，农业对改善人类生存环境、保持生物多样性等具有重大意义，农业的生态功能日渐被强化，农业生态环境保护日益为人们所重视。

近年来，国家为了合理、科学地保护农业生态环境，开始实施农业生态环境补偿办法，出台了一系列有关农业生态环境补偿的政策和措施，例如生态环境补偿金政策、退耕还林政策、退耕还草政策、生态公益林补偿金政策等。然而，有关生态环境补偿的探索还处于初级阶段，我国农业生态环境补偿机制的建设有待进一步完善。

一、农业生态环境补偿的基本内涵

农业生态环境补偿，也叫农业生态补偿，目前还没有一个明确的定义。从一般语义上讲，农业生态补偿可以有两种解读：一是关于农业生态的补偿，即对农业生态环境的补偿；二是关于农业的生态补偿，即对农业的一种生态补偿［１］。

实际上，对于农业生态环境补偿问题，从不同的角度可以有不同的理解。有研究认为，农业生态环境补偿是国家、社会对农民群体生产农业环境产品所支付成本的合理补偿［２］。也有研究认为，农业生态环境补偿是指国家或社会主体之间约定对损害农业生态环境的行为向农业生态环境开发利用主体进行收费或向保护农业生态环境的主体提供利益补偿性措施［３］。

因此，农业生态环境补偿同其他方面的生态环境补偿一样，其目的是要实现环境利益及其相关的经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的公平分配，使保护者得到应有的经济回报，破坏者承担破坏环境的责任和成本，受害者得到应有的经济赔偿。

此外，不同理论对农业生态环境补偿也有不同的理解，公共产品理论和生态学理论主要解决为什么需要实施农业生态补偿的问题，外部性理论规定了实施农业生态环境补偿的基本原则，环境经济理论提供了计算农业生态环境补偿的方法，可持续发展理论阐明了农业生态环境补偿的最终目标，法学理论则为农业生态环境补偿的施行提供法律保障。

综上所述，农业生态环境补偿是以恢复、维护和改善农业生态环境系统平衡为目的，以调整利益相关者因保护或破坏农业生态环境系统而产生的收益或者损失为原则，对农业生态环境本身和保护农业生态环境的人进行的补偿。

二、我国农业生态环境补偿的现状

（一）农业生态环境补偿法律机制不健全

农业生态环境补偿的实施离不开法律制度的支持和保障。当前，我国农业生态环境补偿法律机制还不完善，在立法、执法和法律监督方面存在不同程度的缺陷。首先，农业生态环境补偿缺乏完善的法律依据，这是目前农业生态环境补偿法律建设中最突出的问题，严重制约了我国农业生态环境补偿的发展。长期以来，我国农业生态效益补偿的立法落后于生态保护和建设的需要，部分法规条例已经难以适应新的体制变化和经济发展的需要，对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持［４］。其次，国家为实施退耕还林、天然林保护、退牧还草、三北防护林建设等农业生态环境补偿建设重点工程，颁布了一系列法律规定，但在推行的过程中仍存在执法不严等问题，不利于农业生态环境补偿的施行。由于缺乏有效的法律监督机制，农业生态环境补偿得不到有效落实，相关利益人的权益得不到有效保护，农业生态环境保护的积极性下降。再次，法律救济的途径还不健全，农业生态环境补偿的渠道较为单一，无法满足现实补偿的需要。

（二）农业生态环境补偿的资金来源有限

农业生态环境补偿资金从哪里来，到哪里去，关系着生态环境补偿机制的运作效率，关系着农业生态环境补偿的实施效果。

现阶段，农业生态环境补偿的资金主要来源于政府，中央政府和地方政府通过财政转移支付、政策补偿等方式共同承担农业生态环境补偿资金。政府承担农业生态环境补偿的资金，具有强制性、间接性等特点，虽然交易成本较低，但制度的运行成本较高，而且随着对农业生态环境补偿要求的提高，政府的财政压力也会逐年加大。农业生态环境补偿资金只由政府承担，资金的来源渠道单一，补偿的能力也就很有限，并且在一定程度上限制了补偿范围，因此，必须拓宽农业生态环境补偿资金的来源渠道。

同时，农业生态环境补偿资金的募集也很困难。实施农业生态环境补偿的目的是保护农业生态环境，而农业生态环境是一种公共产品，具有非排他性，牵扯的范围很广，企业和居民都不能置身事外。但由于农业生态环境补偿的制度和法律还不完善，企业和居民的农业生态环境保护意识淡薄，社会资金募集的难度很大。

（三）政府实施农业生态环境补偿缺乏积极性

农业生态环境补偿需要中央政府和地方政府的共同协调。中央政府主要进行宏观调控，制定农业生态环境补偿方向性和纲领性的法律、法规、政策、规定，指导地方农业生态环境补偿工作的开展。地方政府则应在中央政府的指导下，根据当地的实际情况，因地制宜地开展农业生态环境补偿工作，制定地方性法规政策，发放补偿金等。

然而，各级政府实施农业生态环境补偿的积极性并不高。一方面，农业生态环境补偿对政府的收益没有直接、明显的帮助，但是政府却需要为此支付大量的成本。同时，农业生态环境的保护是一个长期的过程，农业生态环境补偿短期内效果不明显，且运作和管理复杂。相较于生态环境保护这种见效慢、成本高的项目，许多地方政府更愿意将资金投入到高效益、低成本的项目，以短期内增加政府的收益，提升政府绩效。另一方面，我国农业生态环境脆弱的地区，大部分是经济发展相对落后的地区，地方财政并不宽裕。政府将资金用于农业生态环境补偿，也意味着用于其他方面的资金减少，给政府的财政造成巨大的压力。此外，中央政府对地方政府农业生态环境补偿工作的开展尚未建立有效的激励机制，由于缺少相应的激励机制，地方政府对生态环境补偿抱着无所谓的态度，生态环境补偿工作也就无法做好。