2021-4-10 | 生态建设论文
一、生态损害的基本特点
生态损害是人们在生产、生活实践中未能遵循自然规律，开发、利用环境资源时超过了生态系统的承载能力，导致生态环境的恢复与增殖能力受到破坏，[1]是社会风险加剧的不利因素。具有以下基本特征：一是利害主体多样性。表现之一，权利主体多样。人类及其后代作为其他物种的权利代理人[2]均可担当；表现之二，义务主体多元。不仅有自然人、私法人以及公法人，还有广泛的非法人组织，正是这些人的相互作用最终导致生态损害的发生。[3]二是危害结果难估性。生态损害的发生导致生态系统的组成、结构或功能发生严重不利变化，[4]既包括显性损害，也包括隐性损害，而且，隐性损害往往潜伏期长、危害范围广、后果严重且难以量化、受害人数众多、因果关系举证困难。[5]三是致害行为可防性。生态损害产生的原因是人类在开发、利用环境资源的活动过程中，其行为活动超越了生态系统能承受的容许度，是因人的不当行为造成对生态系统的侵害。只要人们树立积极的预防理念，并加强事前保护，就可以有效避免或减少生态损害的发生。四是损害救济艰巨性。“有权利必有救济”是法治社会的基本准则。然而，由于生态损害的发生具有复杂性、持续性，其结果又具有广泛性、滞后性，很难确定生态损害起止时间，也难确切损害波及的范围大小，[2]加上受立法、技术、观念等因素的制约，受害人利益往往难以全面有效得到保护。
二、建构生态损害补偿制度的现实意义
所谓生态损害补偿制度，就是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，以落实生态环境保护责任、理清相关各方利益关系为核心，综合运用行政的、法律的、经济的、技术的手段，严格按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的基本原则，科学调整损害与保护生态环境的主体间利益关系的一种制度安排，是运用市场手段加强生态环境建设的一项重要措施。
（一）建构生态损害补偿制度是贯彻落实科学发展的重要举措。胡锦涛总书记指出：“生态环境问题，是重大的经济问题，也是重大的社会问题。如果生态环境不断恶化而又得不到有效治理，不仅会影响经济发展的可持续性，而且会严重影响人民群众的切身利益。”[6]随着经济社会的发展，随着生活水平的提高，人民群众对生活质量的要求变得越来越高，环境的利用和保护问题已越来越为公众所关注。“各级党委、政府要从全面落实科学发展观的高度，持之以恒地抓好生态环境保护和建设工作，着力解决生态环境保护和建设方面存在的突出问题，切实为人民群众创造良好的生产生活环境。”[7]生态损害补偿遵循以人为本，尊重人民群众生存权和发展权的原则，建立生态损害补偿制度，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进生态资源的可持续利用，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。
（二）建构生态损害补偿制度是全面加强生态建设的现实所需。生态损害是对生态利益的一种严重侵害。党中央、国务院对生态损害补偿极其重视，2005年3月,胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中就曾明确提出，要“加快建立生态补偿机制，重视生态产业的发展”。2005年12月国务院出台的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。此后,《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、党的十七大报告和国家“十二五”规划，均对加强生态补偿机制建设提出了明确要求，通过建立生态损害补偿制度，全面推动生态环保建设。
（三）建构生态损害补偿制度是科学调控资源环境的内在要求。资源环境对一国经济社会发展起着非常重要的作用。我国虽然号称地大物博，但大多数资源的人均拥有量低于世界平均水平，资源环境已经成为制约经济进一步发展的主要瓶颈。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，资源环境的压力变得空前增大，加强资源环境调控，提高资源环境使用效率已是势在必行。生态损害补偿制度是对损害生态环境的行为或产品进行收费，对保护生态环境的行为或产品进行补偿或奖励，对因生态环境破坏和环境保护而受到损害的人群补偿[8]的政策安排，是对资源环境进行科学调控的一种内在机制。建立生态损害补偿制度，有利于激励市场主体自觉保护环境，保持生态建设地区与生态受益地区之间的利益平衡，促进环境与经济协调发展。
三、建构生态损害补偿制度的现实困境
（一）法律支撑不足。近年来，我国对生态损害补偿制度的建立非常重视，党中央、国务院对建立生态补偿机制提出明确要求，并将其作为加强环境保护的重要内容。相关的法律与法规，如《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等，均对建立生态补偿制度做出了规定。但由于目前我国还没有一部统一的有关生态损害补偿的法律，现有的生态补偿的规定主要散见于有关自然资源及环境保护的法律、规章和规范性文件之中，立法比较零散、不全面，对利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准的规定均不够明确，可操作性不强，无法满足新形势下生态环境补偿的实际需要。
（二）部门职责不清。早在1996年出台的《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发[1996]31号）就提出要按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，开始建立有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制，特别是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出要“加快建立生态补偿机制。加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，研究设立国家生态补偿专项资金。推行资源型企业可持续发展准备金制度。鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。积极探索市场化生态补偿机制。加快制定实施生态补偿条例。”但时至今日，我国尚未形成统一、规范的生态损害补偿管理体系，生态损害的补偿和生态环境的调查、评估、恢复和治理，以及生态补偿制度如何建立，由政府哪一个部门主管，各个部门需分管哪一方面的职责，至今尚不明确，严重影响了生态损害补偿制度构建的进程。