主体功能区划分与布局

2005年3月12日，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上首次提出建设资源节约型、环境友好型社会（即“两型社会”）；2007年10月，党的十七大报告要求到2020年基本形成主体功能区布局，同年12月国务院批准在武汉城市圈和长株潭城市群设立全国两型社会建设综合配套改革试验区；2010年底，国务院颁布了《全国主体功能区规划》，同时各省市自治区也在制定和实施本地区的主体功能区规划；2011年3月，国家发布“十二五”规划，其第五章和第六章分别部署实施主体功能区战略、加快建设两型社会。笔者认为，主体功能区与两型社会建设关系密切，前者的制定和实施非常有利于后者的推进，这是因为主体功能区可以看作是两型社会建设的顶层设计。

一、主体功能区规划是资源节约、环境友好的宏观制度创新

我国人口众多，资源环境压力巨大。国土面积的65%是山地和丘陵，33%是干旱区、荒漠区，70%的国土会遭受到典型的东亚季风强烈影响，可能带来严重的自然灾害，这种情况在世界大国中是罕见的。我国的大陆平均高度是世界大陆平均高度的1.83倍，自然环境的脆弱性显而易见。现有水土流失面积356.92万平方公里，占国土总面积的37.2%。其中水力侵蚀面积161.22万平方公里，占国土总面积的16.8%；风力侵蚀面积195.70万平方公里，占国土总面积的20.4%。自然侵蚀加上不断增强的人类活动，共同加速了对地表的严重干扰。我国发生自然灾害的频率也呈提高之势，大约1500年前的隋代每年是1.6次，现在是每年3.9次。从现在到未来的30年当中，还可能增长到每年4.1次。

《全国主体功能区规划》提出：“要按照建设资源节约型社会的要求，把提高空间利用效率作为国土空间开发的重要任务，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，走空间集约利用的发展道路。”具体来说，一是要严格控制开发强度，把握开发时序，使绝大部分国土空间成为保障生态安全和农产品供给安全的空间；二是资源环境承载能力较强、人口密度较高的城市化地区要把城市群作为推进城镇化的主体形态，其他地区要依托现有城市集中布局、据点式开发，建设好县城和有发展潜力的小城镇，严格控制乡镇建设用地扩张；三是各类开发活动都要充分利用现有建设空间，尽可能利用闲置地、空闲地和废弃地；工业项目建设要按照发展循环经济和有利于污染集中治理的原则集中布局，以工业开发为主的开发区要提高建筑密度和容积率，国家级、省级经济技术开发区要率先提高空间利用效率，各类开发区在空间未得到充分利用之前，不得扩大面积；四是交通建设要尽可能利用现有基础扩能改造，必须新建的也要尽可能利用既有交通走廊；跨江（河、湖、海）的公路、铁路，应尽可能共用桥位。

根据《全国主体功能区规划》，到2020年，全国陆地国土空间的开发强度（也就是居住、建设占地面积占全国陆地面积的比例）控制在3.91%以下，城市空间控制在10.65万平方公里以内，农村居民点占地面积减少到16万平方公里以下，各类建设占用耕地新增面积控制在3万平方公里以内，工矿建设空间适度减少。而全国90%以上陆地面积将用来保障生态安全和农产品供给安全。绿色生态空间扩大，林地保有量增加到312万平方公里，草原面积占陆地国土空间面积的比例保持在40%以上，河流、湖泊、湿地面积有所增加。

因此，实施主体功能区战略是最大的资源节约，形成主体功能区布局是对环境最友好的宏观制度创新。

二、主体功能区实施是最有效的结构调整

两型社会建设的核心内容是转变发展方式，优化经济结构，这包括产业结构的调整和区域结构的调整。但长期以来，我国普遍存在重产业结构调整、轻区域结构调整的现象。事实上，对于两型社会建设，如果不进行区域结构调整，仅仅进行产业结构的调整难以收到实效，甚至越调越乱。

实施主体功能区规划，是根据资源环境承载能力将国土划分为四类：一是优化开发区域，是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。这类区域要优化产业结构，把提高增长质量和效益放在首位。二是重点开发区域，是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。这类区域要承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。三是限制开发区域，是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状发展的原则，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。四是禁止开发区域，是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规和相关的规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。在国家和省级层面制定主体功能区规划，有利于保护资源环境和生态环境，按自然规律和经济规律办事，维护未来的生态安全；有利于逐步缩小地区之间生活水平、福利水平的差距，推进基本公共服务均等化，推动发展成果共享，促进人的全面发展。

《全国主体功能区规划》把环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区确定为优化开发区域，就是要促进这类人口密集、开发强度高、资源环境负荷过重的区域率先转变经济发展方式，促进产业转移，从而也可以为中西部地区腾出更多的发展空间；把中西部地区一些资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的区域确定为重点开发区域，是为了引导生产要素向这类区域集中，进一步推进工业化城镇化，加快经济发展；把西部地区一些不具备大规模高强度工业化城镇化开发条件的区域确定为限制开发的重点生态功能区，是为了更好地保护这类区域的生态产品生产力，使国家6支持生态环境保护和改善民生的政策能更集中地落实到这类区域，尽快改善当地公共服务和人民生活条件。

主体功能区进行的是“集中均衡式”经济布局，即在较小空间尺度的区域集中开发、密集布局；在较大空间尺度的区域，形成若干个小区域集中的增长极，并在国土空间相对均衡分布。这是一种既体现高效、又体现公平的开发模式。工业化城镇化将在适宜开发的一部分国土空间集中展开，产业集聚布局、人口集中居住、城镇密集分布。在继续提升现有特大城市群整体功能和国际竞争力基础上，在其他适宜开发的区域，培育若干新的大城市群和区域性城市群，形成多元、多极、网络化的城市化格局，使经济增长的空间由东向西、由南向北拓展，人口和经济在国土空间的分布更趋集中均衡。