区域生态补偿制度的革新

我国国土空间虽然十分辽阔，但是因为适宜开发空间少、水资源短缺、生态环境比较脆弱、自然灾害威胁大，加上经济与人口增长过快，导致耕地减少过快、生态系统退化、资源环境问题凸显、空间结构不合理、空间利用效率低、公共服务和生活条件差异大等严重问题.为了科学、规范、有序地开发国土空间，国务院2010年颁布的《全国主体功能区规划》将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区.然而，实施主体功能区规划战略会引发区域之间的利益冲突，现行区域间生态补偿制度不健全制约了主体功能区战略的实施，为此，必须建立政府主导下的区域间生态补偿制度.

1主体功能区规划与区域利益冲突

国家主体功能区划规定优化开发区域和重点开发区域的主体功能定位是生产工业产品，限制开发区的农产品主产区主体功能是生产农业产品，限制开发区的重点生态功能区和禁止开发区主体功能是提供生态产品或生态服务.所以，从区域的主要产品生产功能视角考虑，主体功能区划实际是将全国国土空间划分为三种不同类型的生产区域：以工业产品生产为主的城市化地区；以农业产品生产为主的农业地区；以生态产品提供为主的生态地区.

由于工业产品比较收益高、外部正效应很小或无，农业产品比较收益低、外部正效应较大，生态产品比较收益很低、外部正效应大.这样，推进形成主体功能区可能面临两个方面问题：一是在主体功能区规划过程中，很多地方都力争进入重点开发区域或者优化开发区域行列，不愿意进入限制开发区域或禁止开发区域行列；二是在主体功能区建设过程中，限制开发区域和禁止开发区域可能难以做到生态保护与生态建设，而是千方百计发展比较收益较高的工业.因此，如果完全依靠市场的力量，没有政府干预，各地不可避免会产生增加工业投资的冲动，轻视农业，忽视生态保护，主体功能区划会导致区域之间的利益冲突.

2区域生态补偿机制不健全制约主体功能区建设

主体功能规划与建设在区域（空间）理论与实践上都是重要创新.限制开发和禁止开发区的主体功能是生态保护和生态修复，因此，这些地区的财政经济发展和人民群众生活水平都将受到影响.生态补偿的本质就是调节各利益相关者在生态、环境和经济等方面利益的不平衡，而基于主体功能区的生态补偿制度重点在于解决区域之间的利益不平衡，其利益相关者是各类主体功能区.或者说，生态补偿调节的对象是不同的公共利益主体，而不是一般意义上的单位或个人.因此，为了落实限制开发区和禁止开发区的功能定位，在保护生态环境的同时提高当地人民生活水平，政府需要建立与创新生态补偿制度.目前国家实行的退田还湖、退耕还林、退牧还草、天然林保护等生态补偿政策，大部分采取工程项目投入形式，且补偿年限偏短，缺少配套项目支撑，没有形成完善的政策系统.更没有从促进区域协调发展角度出发，将生态补偿与实现基本公共服务均等化结合起来考虑.由于没有形成完善的区域生态补偿政策体系，导致限制、禁止类开发区域用于生态环境修复与维护的资金难以落实，也缺少足够的财力引导和促进限制、禁止类开发区域超载人口流出.

必须指出，由于生态环境的外部性较大，跨区域的生态补偿必将涉及众多的利益主体，并且环境产权归属界定较为复杂，企图通过市场途径解决区域间生态补偿问题，必然面临交易成本过高，谈判时间过长，成功可能性小的风险.综观全国，到目前为止，凡是跨省的生态补偿，没有一个成功的案例[1].例如，黄山市是新安江流域上游的水源涵养区，而杭州市是新安江流域下游的受益区，从2004年起，安徽省黄山市与浙江省杭州市就共同就新安江流域生态补偿问题开始协商，安徽与浙江两省以及黄山、杭州两市党政和环保部门，就建立新安江流域生态补偿问题进行了10多次的谈判与协商；原国家环保总局调研组也专门对新安江流域生态补偿问题进行数次调研；第十届全国人民代表大会四次会议后，建立新安江流域生态补偿机制被全国人大常委会定为2006年度重点督办的12件建议案之一；2007年，新安江流域被国家发改委等列为全国中小流域生态补偿机制建设四大试点流域.但是，历时5年，皖浙两市间的生态补偿机制仍旧是“水中月”、“镜中花”.因此，生态环境是公共产品，上级政府尤其是中央政府在区域间生态补偿中应当发挥主导作用，实践证明，试图完全通过市场方式解决不同区域之间的生态补偿问题很难行得通.

由于现行的区域性生态补偿制度不健全，使本来就贫困的限制、禁止类开发区域的经济社会发展更加落后，居民收入水平与优化、重点类开发区域的差距越来越大.同时也严重影响到限制、禁止类开发区域生态保护的成效.结果是上游地区投入，下游地区受益，欠发达地区投入，富裕地区受益.总之，限制、禁止类开发区域生态保护和建设任务重、投入大，却没有得到合理的补偿，造成区域发展差距不断扩大.

3政府主导下的区域间生态补偿制度创新

3.1建立政府主导下区域间生态补偿制度的理论分析

关于解决区域间的外部性问题，一般有二种方案可供选择：一是基于科斯定理，建立排污权交易市场，即通过产权明晰条件下的市场主体间的充分自由交易来消除外部性问题；二是基于庇古的外部性理论理，征收排污税（费）和提供财政补贴，即通过政府对负外部性行为征收矫正性的税收和对正外部性行为提供鼓励性的补贴来解决外部性问题.前者强调市场交易的作用，后者主张发挥政府的主导作用.至于两种方案的优缺点，相关文献论述较多，在此不做过多评述.笔者认为，在主体功能区建设背景下，建立区域间排污权交易市场会受到更多因素制约.

首先，受到市场交易主体确立的问题制约.科斯定理的产权交易效率是基于完全竞争市场假设条件，即通过众多企业或居民之间的竞争，达到市场均衡的效率水平.主体功能区建设背景下，区域间生态补偿的目的是促进主体功能区之间基本公共服务均等化，或者用以弥补生态修复成本，是区域之间的利益关系调整，现实条件下，能够代表区域利益的只能是当地政府，政府间交易不可能是完全竞争市场，难以实现最优效率.