城市房屋拆迁的法律规定

一、城市房屋拆迁的现行法律规定及法律性质

城市房屋拆迁，是指建设单位根据规划要求和政府批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民重新安置，并对其所受损失予以补偿的一系列法律行为。需注意的是，一般意义上的拆迁，是指国有土地上的拆迁，同时拆迁的进行必须以取得拆迁许可证为前提条件。

长期以来我国在城市房屋拆迁过程中一直沿用《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》），其中最大的诟病是对于征收方式上没有区分政府征收行为与开发商的商业拆迁行为，以至于被拆迁人的切身利益得不到有效的保护。《物权法》的出台无疑使《城市房屋拆迁管理条例》中所确定的城镇房屋拆迁模式得到新的审视与修正。最终使得政府的行政征收行为与开发商的商业拆迁行为得以区分并适用不同的规则与标准。前者恪守公共利益原则，后者则贯彻契约自由的精神。

对于“城市房屋拆迁是一种什么性质的行为”这一问题，历来存在不同的观点。主要有：第一，拆迁是平等主体之间就财产权益的发生、变更、消灭而产生的民事法律行为，因拆迁而引发的纠纷由民事法律规范进行调整；第二，拆迁是国家基于公共利益目的而进行的一系列具体行政行为，拆迁人是行使行政职权或经法规授权的行政主体，拆迁权在本质上属于公权力，应适用行政法调整与拆迁有关的法律关系；第三，将与房屋拆迁有关的一系列行为实行“两分法”，即在拆迁安置完成前，取得房屋拆迁许可证的建设单位或个人，以自己的名义进行的拆迁行为，实质上是实施法律法规授权的职权行为，建设单位或个人独立承担由此产生的法律责任，在拆迁行为中成为授权性行政主体；拆迁任务完成以后，建设单位或个人就成为完全的民事主体，负责进行以盈利为目的的开发建设。

二、房屋拆迁的法律关系

判断某一法律关系的性质关键是看主体之间的地位：若在主体之间的地位是平等的，都以自己独立的意志参与法律关系并不受对方的强制，则该法律关系是民事性质；若主体之间地位不平等，一方可以将自己的意志强加给对方并能单方面设定、变更或消灭对方的权利义务，则该法律关系是行政性质。就目前《条例》的规定而言，城市房屋拆迁法律关系兼具行政和民事两种性质。首先，在拆迁许可、拆迁裁决、强制拆迁等法律关系中，行政机关作出的具体行政行为，其意志对相对人有支配性和强制性，此类关系属于行政法律关系性质。其次，拆迁人和被拆迁人之间就拆迁补偿安置协议而发生的关系属于民事法律关系性质，因为双方地位是平等的，依据意思自治原则来进行协商。

拆迁法律关系中的确包含了民事法律关系，但在政府主导拆迁的条件下，行政法律关系在城市房屋拆迁法律关系中无疑是占据主要地位的。民事法律关系在城市房屋拆迁法律关系中是依附于行政法律关系而存在的，具有从属性。

房屋拆迁过程中涉及的民事法律关系主要有：

（1）拆迁人与被拆迁人因房屋拆迁补偿、安置而发生的民事法律关系。在房屋拆迁管理部门公布的拆迁期内，拆迁人应当在房屋拆迁主管部门公布的的拆迁期内与被拆迁人就补偿、安置等问题签订书面协议，协议应当规定补偿方补偿金额、安置用房、安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过度期限等事项。（2）拆迁人与房屋拆迁单位因委托拆迁而发生的民事法律关系。当事人因民事法律关系而引起的争议，应当依法申请仲裁或向人民法院起诉。向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。

房屋拆迁过程中涉及的行政法律关系主要有：（1）拆迁许可法律关系。包括房屋拆迁管理部门与拆迁人之间因房屋拆迁许可证的审批颁发而发生的行政法律关系；拆迁人与有关管理部门或被拆迁人因房屋或地面附着物是否应当拆迁，而发生争议引起的法律关系。从实质上讲，这一关系是有权决定拆迁的当地县级以上房屋拆迁管理部门和被拆迁人之间因拆迁引起的行政法律关系。（2）房屋拆迁主管部门与被拆迁人之间因房屋拆迁公告发生的行政法律关系。房屋拆迁许可证一经发放，房屋拆迁管理部门应当将拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等房屋拆迁公告或其他形式予以公布。房屋拆迁公告公布后，拆迁人、被拆迁人必须服从城市建设需要，在规定的搬迁期限内完成搬迁。（3）房屋拆迁管理部门因处罚拆迁当事人违法行为而发生的行政法律关系。（4）拆迁人与被拆迁人因达不成房屋拆迁协议被经当事人申请，由房屋拆迁管理部门进行裁决而产生的行政法律关系。当事人对房屋拆迁过程中的具体行政行为不服时，可以申请复议或向人民法院提起行政诉讼。

三、城市房屋拆迁过程中的法律困境

（一）开发商与被拆迁人主体法律地位不平等。要保证拆迁补偿公平合理，前提是要保证拆迁人与被拆迁人的法律地位平等。

《条例》规定房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受委托进行拆迁，其目的就是为了防止拆迁主体不平等。但2001年《条例》规定的法定拆迁事由是“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保证建设项目顺利进行”。这与2004年宪法修正案关于“公民合法的私有财产，非为公共利益并给予补偿不得予以征收”的原则精神相违背，而且人为地使土地一级市场的开发商得到高于普通居民的法律保护。《城市房地产管理法》同时规定，开发商依照土地使用权出让合同得到的土地出让权除非因公共利益不得收回。这说明，中国十多年来房屋拆迁法律对土地开发市场中开发商的土地出让权和土地转让市场中房地产买受人的使用权之间一直存在“双重标准”和权利歧视，其救济效果大相径庭，开发商和居民们的利益不能得到同等保护。如此缺乏公正的立法取向，直接导致了行政执法和司法实践中的不平等。

（二）行政权力过度介入减损了行政机关的公信力。《条例》中赋予政府权力过大，监督条款则失之阙如。该法规涉及政府职能的主要有第5、6、7、9、16、29以及34-38条，其中第34-37条是规定政府对其他拆迁主体的违法监督的。唯一规定政府责任的条款（第38条），也是概括性的，缺乏现实约束力。与此相反，该法规赋予给政府的权力却相当大。诸如：管理部门有权决定是否允许拆迁，一旦批准某块地的拆迁，就意味着这片土地的使用权已被收回，被拆迁人在前提上就已经失去和开发商讨价还价的余地（见5、6条）。再如第16条：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内做出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”第17条：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”根据这两条之规定，政府部门可以直接干涉拆迁纠纷，决定拆迁补偿的合理与否，并主宰了被拆迁房屋的存续命运。而有关房产价格的评估条款以及搬迁补偿等项由地方立法机构规定的条款也等于明文限定了补偿的项目和数额，从而使拆迁补偿协议往往徒具民事协议之名而无平等协商之实。