市县配套资金的现状及策略

2007年3月，财政部批准在我省开征煤炭可持续发展基金，主要用于解决企业难以解决的跨区域生态环境治理和因采煤引起的相关社会问题，支持资源型城市转型和重点接替产业发展。为充分发挥煤炭可持续发展基金的作用，服务我省转型跨越发展，省政府在煤炭可持续发展基金的安排使用中，采取了我国目前在项目建设领域普遍采取的一项制度—“地方配套制度”，即对煤炭可持续发展基金支持的项目，建设资金由省里出一部分，同时要求市县提供一定的配套资金。该项制度的实施有效地调动了市县两级政府和项目实施单位的积极性，几年的实践已取得了良好的经济效益和社会效益。但在执行中，也存在由于市县两级配套资金到位不及时而造成项目建设无法按时完工等问题，这已影响到煤炭可持续发展基金效益的发挥。

一、市、县配套资金的现状

对煤炭可持续发展基金使用进行专项稽查是我局的一项重要职能。为此，2010年我们在所稽查的几个区域内，选择2007-2009年期间省级煤炭可持续发展基金支持各级农业、水利、教育三方面的21个重大支出项目进行了专项稽查，其中农业项目9个、水利项目8个、教育项目4个。在稽查中发现，上述项目中需要市县提供配套的有15个（其中，农业6个、水利6个、教育3个），涉及配套资金总额为2567.16万元，实际配套资金到位472.16万元，资金到位率仅为18.39%。从项目数量看，配套资金全部到位的项目3个，全部为教育项目，占14.29%；部分到位的项目2个，且到位资金极少，仅占应到位资金6%。

据我们了解，配套资金到位不及时的现象，在各地普遍存在。

我们在稽查中发现，市县两级配套资金不到位已造成部分项目无法及时完工，在一定程度上影响了项目效益的发挥，如农业示范项目由于地方配套资金没有到位，形成了项目单位有多少钱干多少活的现象，造成实施面积严重缩水。再比如我们稽查的某灌区项目，主干渠和部分次干渠已完工，但由于市县配套资金不到位，大量支渠、微渠等无法开工建设，形成了农民眼看着黄河水，却无法浇灌农田的局面。

二、市、县配套资金不到位的原因分析

第一，安排项目配套资金时，对市县财政承受能力考虑不够。我省煤炭可持续发展基金分成比例为6：2：2或8：1：1，市县留成比例相对较低，同时由于各县的具体情况不同，造成各县留成收入差距较大。省级煤炭可持续发展基金支持的项目，在要求各市、县提供配套资金时实行“一刀切”，这就造成部分市、县由于煤炭可持续发展基金留成收入少，以留成收入根本无法提供所需配套资金，而我省大部分县市财力基本上还是“吃饭”财政，其他方面财政资金也无力提供配套。

第二，市县政府对配套资金重视不够，部分市县有能力配套但不愿配套。我省煤炭可持续发展基金使用方面，对于市县提供配套资金问题，目前既没有相关制度规范，也没有相应考核奖惩办法约束，配套与不配套结果都一样，造成市县政府对提供配套资金不重视。市县政府把项目当成获取煤炭可持续发展基金的手段，使尽浑身解数争取项目到手，但对于项目配套资金则避而不谈。另一方面，各市县对煤炭可持续发展基金本级留成收入，优先用于市县本级安排的项目，影响了省级项目的配套。

第三，实际运作中，项目管理部门与财政部门沟通不到位，财政部门在编制年度预算时未安排配套资金。省级煤炭可持续发展基金以项目安排资金，项目的申报由各县归口部门管理，逐级上报，最后由省发展和改革委员等部门批复。在稽查中了解到，市县项目管理部门与市县财政部门由于沟通不到位，项目批复后需要地方配套多少资金，何时提供配套资金，财政部门并不完全掌握，因而在年初制定预算时常常没有安排资金，在一定程度上也造成了配套资金无法及时到位。

三、解决地方配套资金问题的对策

第一，充分发挥煤炭可持续发展基金联席会议制度作用，协调解决煤炭基金使用中存在的问题。煤炭可持续发展基金联席会议制度是专门为解决煤炭可持续发展基金管理中存在的问题而建立的一项制度。各市县要充分发挥联席会议制度由政府多部门组成的优势，一方面在项目申报前，统筹考虑各市县的经济社会发展状况、财力状况等条件，避免盲目申报项目。另一方面，在项目的实施过程中，发挥联席会议各组成部门的积极作用，加强沟通协调，切实解决项目执行中存在的问题。

第二，区别政策安排配套资金，不搞“一刀切”。目前我省各地的财力状况差距较大，部分市县地方财力紧张，各方面的配套资金已超出了地方财力的承受能力，造成配套资金落实困难。因此，相关部门在项目批复时，应多考虑基层政府财政能力，特别是民生项目，对不同经济发展水平的地区，采取不同的资金配套比例要求，把更多的财力用于不发达地区。如对于省定贫困县且又属于财政转移支付双重身份的财政困难地区，建议取消地方配套资金，避免因地方少量资金不到位而导致整个项目无法惠及民众。

第三，建立健全市县财政资金配套相关制度，规范市县政府行为。应尽快着手研究制定煤炭可持续发展基金使用中市县配套资金的相关制度，如承诺制度、奖惩制度等等。在市县政府申请煤炭可持续发展资金时，应当在项目申报书中，对项目配套资金如何落实到位予以说明并做出论证，同时应当签订承诺书，保证配套资金能够及时列入预算，确保资金的落实到位。对于配套资金不能按期到位的，应当有相应的惩戒措施。

第四，加强配套项目实施情况的考核评估工作，促进配套资金及时到位。相关部门对需要市县提供配套资金的项目实施情况及时进行监督检查，促进市县落实配套资金，对于配套资金未落实到位、实施效果差的，可给予消减次年项目资金安排额度或取消项目立项资格；对落实较好的市县应给予奖励，调动市、县提供配套资金的主动性和积极性。