2021-4-10 | 生态保护论文
长三角地区作为目前我国经济最发达的区域之一，改革开放以来的经济与社会发展取得了举世瞩目的成就。但经济高速发展过程中也出现了大量的“增长病”，特别是资源极度消耗、环境恶化等问题日益严重。生态环境具有的公共性、整体性的特点要求区域内各级政府能建立协商一致、统筹规划的合作机制。然而传统的行政管理中存在的各自为政、地方保护主义等多方面因素，势必影响到长三角区域内生态治理合作机制的构建。区域内各级政府如何突破“造福一方”和“守土有责”的狭隘视界，形成“造福八方”和“合作守土”的区域生态共同体理念，建立多中心、多层次的跨区域生态治理合作机制，不仅对长三角这样的经济发达地区是一项具有重大现实意义与深远历史意义的战略性任务，对我国广大的中等和欠发达地区的经济与社会发展也具有重要的参考和借鉴价值。
一、长三角区域中政府协作生态治理的主要障碍
环境保护是一项涉及面广、运作机制复杂的系统工程。环境本身具有公共资源属性、外部性、空间外延性，这就决定了区域环境保护的整体性。长三角区域是我国目前经济发展速度最快、经济总量规模最大、最具发展潜力的经济板块之一。区域优势显著、交通网络发达、经济发展迅速、各类市场发育度高、中心城市辐射力强等都是这一区域的有利条件。但随着经济的高速发展，该区也面临着一系列新的问题:能源消耗越来越大，森林遭受了严重的破坏，空气、河流、湖泊受到严重的污染，人们面临着前所未有的恶劣生存环境。我们看到，局部区域的污染，影响到的却是更大范围的环境。长三角区域各城市政府分属于不同的行政区域，区域环境的整体性被行政区域所分割。“由于各地经济发展水平差异、环境保护意识不同，容易造成地方政府在跨区域环境问题上的决策差异，各地方政府从局部利益出发，在‘搭便车’的心态下，倾向于将政策调控范围模糊，难以界定的区域环境问题的治理成本转嫁给他方，使跨区域环境保护很难达成一致意见”［1］，在很大程度上限制了政府间生态治理的协作。具体表现在以下几方面:
(一)合作治理理念淡薄
长三角各地方政府分属于不同的行政区域，这些闭合式的行政区域与经济管理体制相结合，成为了一种成熟的政府治理模式。然而，随着全球化、信息化时代的到来，大量的具有公共性质的公共问题层出不穷。这一治理模式，在公共问题治理中，越来越陷入“治理失灵”的困境。其中最为显著的就是区域内生态环境问题。长三角区域内生态环境的治理需要各地方政府的积极合作。由于长期的行政区划分割，各地方政府横向关系主要表现为竞争关系，合作少于竞争。因此，各地政府间合作意识淡薄，缺乏合作的基础。再者，由于长期的以经济指标衡量当地政绩，而社会发展以及环境保护并没有纳入考核的范围。公共选择理论认为，政府也是理性的“经济人”，各地政府之间为了争取地方利益，必然会竞相采取地方保护主义来促进本地的经济发展。环境治理具有公共性、长期性以及艰巨性，地方政府为了保证当地的经济高速发展，不愿投入更多的资金来进行环境治理。并且，在区域公共管理的治理合作中，地方政府的个体理性行为容易导致集体非理性，即存在“集体行动的困境”。因此，行政区域条块分割以及“集体的非理性”使得政府间合作机制的建立十分艰难。
(二)生态补偿机制不完善
生态补偿主要是通过制度创新来实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用。生态补偿涉及的面很广，包括全球不同区域、不同国家、不同省份的宏观上的生态补偿，也包括区域层面(如长三角地区)的生态补偿，更包括企业实体、农户行为等微观层面的生态补偿。如何进行生态补偿，或者说生态补偿的量化工作如何进行，这是一个非常复杂的工作。当前有关生态补偿的理性化研究还比较少，得到广泛认同的量化标准更是少之又少。在某一行政区内实现生态补偿是可行的，但一旦跨越了行政区划，实施生态补偿则十分艰难。例如2010年7月，中共苏州市委、苏州市人民政府下发《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》，全面推动了苏州生态补偿机制的建立。在一市范围内推进生态补偿具有可行性，因为哪怕某一小块区域在补偿中吃亏了，也能在行政权干预下强力推行，但在“肥水不流外人田”思想的影响下，要进行跨区域的生态补偿，各地方政府无此积极性。生态保护的跨区域收益的特点，使得一地的生态保护并不能使整体生态有所改进;加上用于生态建设的资金与当地经济利益的矛盾冲突，更是制约着长三角区域内各地方政府对生态治理投入的积极性。在生态环境补偿的政策、法规方面，长三角区域还没有形成统一、规范的法律体系，收费标准的制定也未建立在科学预算的基础上，大自然仍处于不断恶化之中。目前，长三角区域内没有形成完善的生态补偿机制，这就使各政府间在生态治理上摩擦不断，难以进行有效的合作。
(三)利益协调机制不健全
由于长三角各城市分属不同行政区，在发展过程中，都以自身利益作为发展目标，而很少顾及其他地区的发展。同时，现有区域内的协调组织只是以自愿承诺与对话协商的方式来开展工作，并没有形成一套成熟的、制度性的合作组织机制，缺乏法律规范的约束力，协商组织达成的协议也难以得到有效执行。特别是当前各省市行政力量仍然很强，这种合作协调机制相当程度上还难以摆脱地方政府的制约，在某些方面还得借助地方政府的行政权力来推进彼此之间的合作协调。目前，在长三角各个城市的规划中，几乎都是从本地利益出发，很少将区域共同利益纳入考虑的范围。虽说现阶段长三角区域内也存在着多层次的协调机制，但各自为政、多头领导的现象仍然居多。各城市都想尽办法利用其他城市的资源来为自己服务，拓展市场空间。由于存在“公地悲剧”及“搭便车”等困境，不少城市害怕在区域性的产业发展政策和规划中利益受损，而不愿意与其他城市协作，制定互惠互利的产业发展政策。“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益作贡献。而只会选择做一个搭便车者。如果所有的参与人都选择搭便车，就不会产生集体利益。”［2］因此，利益协调机制的不健全，使长三角各地方政府的理性选择最终变成了集体的非理性，影响到了区域内的生态治理。