水资源系统管理思考

1　水资源可持续管理的重要性

水是生命之源,是人类赖以生存和发展的不可缺少的一种宝贵资源。但是长期以来,人们一直以为它是取之不尽用之不竭的廉价自然资源,并没有产生紧迫感;直到进入20世纪后半叶,经济的飞速发展、人口的迅猛增长以及水源污染使一些水资源比较贫乏的地区相继出现水的供需紧张状况,水问题日显突出。目前,水资源短缺已成为全球性问题,它不仅破坏了自然环境系统,也制约着人类社会的发展,人们逐渐认识到,要保证人类社会的可持续发展就必须做到水资源的可持续利用。1987年世界环境与发展委员会给出了公认的可持续发展的定义为:“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”,它包含3层意思,即代际平等、区域间平等、人类社会与自然的和谐发展。持续利用则是可持续发展的另一含义,是对再生资源使用的专门术语,对非再生资源的利用是无“持续”可言的[1]。水资源可持续利用的目标是:根据可持续发展理论、依托于生态、经济系统之中,支持和维护自然—社会的持续发展,其中心任务是开发利用水资源、保护环境、发展经济,永续地满足当代人和后代人发展用水的需要。水资源可持续利用是通过水资源可持续规划和管理来实现的。

水资源系统规划是从系统整体出发,依据系统范围内的社会发展和国民经济部门用水的需求,制定流域或地区的水资源开发和河流治理的总体策划工作。其中主要包括确定开发治理目标、优选实施方案和拟定开发治理程序等[2]。水资源管理则是对水资源开发、利用和保护进行组织、协调、监督和调度等方面的实施,包括运用行政、法律、经济、技术和教育等手段,组织开发利用水资源和防治水害;协调水资源的开发利用与治理和社会经济发展之间的关系,处理好各地区、各部门间的用水矛盾;监督并限制各种不合理开发利用水资源和危害水源的行为;制定水资源的合理分配方案,处理好防洪和兴利的调度原则,提出并执行对供水系统及水源工程的优化调度方案;对来水量变化及水质情况进行监测与相应措施的管理等[3]。现代水资源管理即是在水资源可持续利用思想的指导下,进行水资源的合理配置,保证水资源的承载能力在“社会经济—水资源—环境生态”3个系统的耦合发展中得到保持甚至提高。由此可见,水资源系统的规划和管理是水资源开发利用的不同方面。前者是达成目标的总体部署,后者是对实施过程的调控,它们统一于水资源可持续利用这一目标中。由于水资源系统具有自然系统和人工系统的双重属性,使得对水资源系统的管理研究非常复杂,牵涉的学科领域也异常广泛,本文将从管理体制、调控机制、法律、教育、技术保障等各个方面来探讨水资源系统可持续管理的研究框架。

2　水资源可持续管理的系统框架

2.1　建立和完善水资源管理体制

水作为一种自然资源和环境要素,其形成和运动具有明显的地理特征,它以流域为单元构成一个统一体。随着水文地理和生态学等学科的不断发展,使人们逐步认识到,以流域为单元对水资源实行综合管理,顺应了水资源的自然运移规律和经济社会特性,可以使流域水资源的整体功能得以充分发挥。

流域是一个从源头到河口的天然集水单元,它是一个具有层次结构和整体功能的复合系统,流域水循环不仅构成了经济社会发展的资源基础、是生态环境的控制因素,同时也是诸多水问题和生态问题的共同症结所在。

流域水资源管理就是将流域的上、中、下游,左岸与右岸,干流与支流,水量与水质,地表水与地下水,治理、开发与保护等作为一个完整的系统,将兴利与除害结合起来,运用行政、法律、经济、技术和教育等手段,按流域进行水资源的统一协调管理。流域水资源管理既不允许顾此失彼,更不允许以邻为壑,需要统筹兼顾各地区、各部门之间的用水需求,保证流域生态系统的优化平衡,全面考虑流域的经济效益、社会效益和环境效益。

另一方面,应加强城市水务局体制的建设。改革开放以来,我国城市数量迅速发展,城市规模不断扩大。城市作为一定地域范围内的经济中心、物流中心、文化中心和信息中心,在社会经济活动中发挥着越来越重要的作用。由于城市地域范围有限,集雨面积小,自产水资源数量少,但城市经济规模大,人口密集,点源污染高度集中,因此对防洪要求很高,供水保证难度很大,水污染防治任务十分繁重。如何以水资源的可持续利用保障城市的可持续发展,对现代水务工作提出了前所未有的高要求。城市水务涉及水资源开发、利用、配置、节约、保护的各个方面,贯穿水源地保护、供水、输水、用水、节水、排水、污水处理和回用等整个过程,是现代化城市建设与发展的重要基础。国内外实践已经表明,在城市辖区内由水务局对水资源实行统一管理,能够取得好的效果,也符合大的范围内按流域管理水资源的系统思想。尽管目前我国城市水务局管理体制的建立尚处于发展阶段,在新《水法》也没有作出明确的规定,但不少地方已取得实效和好的经验。如在我国较早进行水资源管理体制改革而成立的上海市水务局,作为主管全市水行政的市政府组成部门,其设置的主要职能处(室)包括:政策法规处、综合规划处、防汛和设施管理处、建设管理处、水资源管理处、农村水利处、科学技术处、经济督导处等。改革的目的,就是为了实现水务一体化管理。借鉴香港经验,1993年成立的深圳市水务局自成立以来也取得了很好的效果。

所以,水资源管理的实质,就是要建立一套适应水资源自然流域特性和多功能统一性的管理制度,消除实际中存在的“多龙管水”现象,使有限的水资源实现优化配置和发挥最大的综合效益,保障和促进经济社会的可持续发展。

2.2　通过需求管理、价格机制实现水资源的合理配置

由于经济发展和人口增加,各类用水迅猛增长,而供水的发展常落后于需水的增长要求,因此不得不对用水加以限制:不是要多少水供多少水,而是供多少水用多少水,即供需关系由原来的“以需定供”原则,变成“以供定需”的原则。在这种情况下,人们就开始考虑如何对需水要求进行分析,使各类需水指标进一步合理化。这时水管部门的职责就不是只管按照用水户提出来的用水要求,千方百计去修建供水工程来满足它,而是要对用户提出来的用水要求进行分析,并和用户一起想方设法,降低用水指标和定额,以便在有限的供水能力条件下使水发挥更大的效益。