湿地的保护法规建议

湿地生态系统是地球表面三大生态系统之一，是位于陆地和水域之间的一种特殊生态系统，它同时兼有水、陆两者的生态功能。湿地包括海域、河口、河流、湖泊和人工水面等 5 种类型，每一种类型的湿地对人类都有非常重要的功能。

我国湿地面积约为 6 500 余万 hm2，占世界湿地总面积的 10%，在亚洲地区排第 1 位，在世界上排第4 位。随着我国经济的快速发展，各地区都出现了对自然环境的过度开发利用的情况，湿地作为一种重要的自然资源也没能幸免，湿地的面积不断缩小，自然环境遭到严重的破坏。我国中央政府和各级地方政府已经认识到湿地资源被过度使用的情况，逐渐加大对湿地资源的保护力度，相关立法及政策不断出台，对我国湿地生态系统的保护起到了重要的作用。如我国《水法》的第二十七条、《水污染防治法》第二条、《野生动物保护法》第八条、《水土保持法》、《森林法》、《渔业法》等独立的部门法中都对湿地保护做出了相关规定。部分省市也颁布实施了有关湿地保护的地方性法规，如《黑龙江省湿地保护条例》、《广东省湿地保护条例》等。

尽管我国已经开始重视并加强了湿地的立法保护问题，但湿地的流失情况仍在加重。

1湿地流失的主要原因

1.1人为原因

我国目前的很多湿地都经历过非法开垦、过度利用的过程，这是我国湿地面积急剧流失的最主要原因。有关专家认为，湿地干涸是自然演进进程的一种必然，但我国很多湿地的消失完全是由于人们在利益的驱动下，对自然资源掠夺性的开发和使用造成的；湿地的水文特点和自然环境被逐渐破坏，水资源枯竭，导致湿地水循环中断，湿地的净化、重复循环和再生等功能逐渐丧失，致使湿地萎缩并消失，湿地内的物种因为没有了水和食物，进而失去生存的空间，走向灭绝。

1.2立法原因

尽管我国有关的单行法中对湿地保护做出了相应的立法规定，也有部分的地方政府做出湿地保护的单行条例。但这些立法都没有从根本上解决我国湿地的综合完整保护的问题，湿地保护仍是我国三大生态系统中没有完整立法的空白地带。由于单行法的片面性及湿地有关条款规定的附随性，及地方性法规的局限性，我国湿地的整体保护和系统科学使用问题并没有妥善解决，基本上还是头疼医头、脚疼医脚的个别处理，这样不利于对我国湿地的整体保护和利用。

（1）我国的单行法仅就本部门法中可能涉及湿地保护的部分内容做出规定，没有从综合性的、全局性的高度对湿地保护做出规定。如我国《草原法》仅规定如何保护草原中的湿地资源，却没有对草原中湿地上栖息的生物保护做出规划；《防洪法》认为低洼地区湿地具有良好的蓄洪作用，但该法却没有对蓄洪可能导致的湿地功能被破坏后的补偿和恢复做出规定；《土地管理法》则认为湿地为农业用地，这就可能为不当利用湿地的人提供貌似合法的法律依据，从而可能加剧湿地面积的减少等。

（2）我国各省（区）的湿地保护立法仅针对本省（区）的湿地情况制定了相应的保护规定，没有从全国的角度，进行综合完整的考虑。这些条例的规定一般都存在规定过于原则，主观性和义务性的规定较多，程序性规定、权利性规定和可操作性规定较少，强调公权救济力，忽视私法救济手段等的缺陷和不足。如：有的湿地保护条例规定：对过度开垦湿地的，应当给予一定的罚款处罚，却没有对适用的条件和情形做出明确规定。这就可能导致工作中的两个极端，一种是无法可依，不予处罚，另一种是滥用处罚权，加重处罚。这些都会使执法工作陷入无序状态，不利于实现对湿地的有效保护。

（3）上述单行法和湿地保护条例对我国的湿地保护已经起到了很重要的作用，但其弊端也表现的十分突出，具体表现在执法保护方面。目前，我国对湿地资源管理采取的是综合管理与分部门管理相结合的管理模式，多个行政执法部门具有湿地保护的执法权，如水务局、林业局、畜牧局、国土资源局、环境保护局、渔业局等都有不同程度上的湿地保护的行政执法权，各自有自己的执法权限和范围，互不交叉，互不隶属，出现湿地保护和利用问题，各自处理各自的问题，没有一个综合性的协调处理机制。这种管理体制的不合理使原本就薄弱的湿地保护法规在适用中出现了诸如执法中处罚力度不够、工作人员素质不高和工作人员自身参与利益分配等问题，这些都恶化了湿地的管理局面。

2国外对于湿地的保护管理模式

美国、澳大利亚和日本对于湿地的保护，无论从立法还是管理模式上都有值得借鉴的地方。

（1）美国在湿地保护上坚持的是开发和保护并重的原则，他们期望国内的湿地在保持现有数量的基础上有所增加，即在一方面减少的同时，另一方面是增加的，最终达到增减的平衡。美国最主要的湿地保护法律条款是 1972 年通过的《清洁水法》的第404条，之后又陆续出台了《粮食安全法》、、《紧急湿地保护法》、《北美湿地保护法》等一系列法律，这些法律在全面保护美国湿地过程中发挥了重要的作用。美国的湿地保护工作在政府各部门内实行的是“多部门分工负责”模式，联邦环境保护署、内政部、商务部、农业部以及陆军工程兵团为湿地管理主要负责部门。在湿地管理工作中，各部门分别承担不同的职能。通常认为“多部门分工负责”模式，会造成各个部门之间工作的交叉和职权上的冲突，从而使办事效率受到阻碍，办事人员之间推诿的情形会很多。但是在美国这种方式却适用的非常好，主要原因就在于美国在湿地保护上完善的法律制度，同时各项制度对于各个部门的职权划分的非常严格，并且有非常细致的分工，这些都使这项在其他国家无法适用的管理方式，在美国却依然有顽强的生命力。

（2）1999 年澳大利亚颁布《环境保护与生物多样性保存法》，将散落在《环境保护法》、《国家公园与野生生物保护法》、《鲸类保护法》、《世界遗产财产保护法》和《濒危物种保护法》中的有关湿地保护的规定都统一并入该部法律，进而形成了实行国家统一协调和地方政府分别管理的湿地保护模式。在澳大利亚，中央政府基本不负责水资源的管理，水资源的管理权归属于各个州政府。澳大利亚联邦管辖的湿地份额较少，州政府管理的湿地较多，州政府对湿地的管理权限要比联邦大。这种地方强势的管理方式使社会公众能够积极参与到湿地保护中来，全社会行动起来保护自己的湿地家园。设立自然保护区是澳大利亚用来加强对湿地保护的方式。