环境影响评价的法律监督

一、在对经济发展进行决策时，不仅要考虑经济发展可能带来的效益，同时还要考虑到经济发展的规划、城乡建设的合理布局、拟上的建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，进而提出预防或减轻对环境污染等对策和措施，这就是法律规定的环境影响评价。以《中华人民共和国环境影响评价法》的颁布为标志，我国在立法上建立了严格的环境影响评价制度，近年来，政府加大了对环境影响评价的执行力度，取得了较好的效果，但是仍然日益严重的环境恶化趋势，多次重大环境污染事件的发生，从宏观上说明了我国的环境影响评价仍然存在很大问题，主要表现在环境影响评价的实施方面，说明了我国在环境影响评价监督实施方面的不足。

二、我国目前关于环境影响评价的实施保障机制

我国关于环境影响评价的实施保障在立法层面上应该说比较丰富，《中华人民共和国环境保护法》原则规定了环境影响评价制度，2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》则从具体法律层面上规定了我国的环境影响评价制度，随后，国家环境保护总局相继颁布了一系列关于环境影响评价的技术标准、技术规程、实施办法、管理办法等等，进一步从立法层面上完善了环境影响评价制度但是，在经济发展的实践中，情况却并非如人意。近年来，伴随着我国经济的迅速发展，全国基建规模持续扩大，建设项目一个接着一个上马，却很少有对这些建设项目进行环境影响评价的，由此带来的后果是缺乏环境影响评价的建设项目造成对环境的负面影响，直接加剧环境的持续恶化。

究其原因，笔者以为，从法律保障上说，主要有两个方面的原因，一方面是立法层面上司法权的缺位，使得行政权运行缺乏有效的监督。另一方面，司法监督仅仅限于因环境影响评价触犯刑法，承担刑事责任。也就是说，立法机关可以在立法过程中行使监督权，这种监督也是一种事前监督，而在环境影响评价具体实施过程中会出现一些不可能事先预料到的问题，如果出现这种情况，立法监督就显得力不从心了。纵观《环境影响评价法》规定的法律责任，主要是依靠环境保护行政主管部门对其他行政部门和建设单位进行监管，就行政部门自身来说，都属于政府公权力，难免会出现自己监督自己之嫌，同时，行政部门还会因为部门利益而相互利用，使得环境影响评价流于形式。

况且，在市场经济条件下，许多项目的立项、资金来源、材料供应渠道等不需要经过行政管理部门，在这种情况下，对于违反环境影响评价制度的建设项目，就难以通过现行的行政管理办法加以保护，因此，我国对环境影响评价的法律保障机制存在瑕疵。

三、完善和健全环境影响评价制度的法律保障机制

针对我国环境影响评价制度的法律保障制度不完善的现实，注意借鉴国外先进的环评制度保障经验，同时结合我国的客观实际情况，笔者以为，应该着重从以下几点加强和改进环境影响评价制度的法律保障机制:

(一)立法上完善环评法律制度，健全环评的立法监督

我国从政治体制的传统需要出发，在环境影响评价监督体系中以行政权的监督为主。比如关于对规划进行环境影响评价，在《环境影响评价法》中明确规定了从规划的立项、组织对规划进行环境影响评价、对环境影响评价的审批等一系列环节全部都由行政部门负责，甚至在追究关于规划的环境影响评价法律责任的规定中，也只是行政机关负责追究，即上级行政机关和监察机关。而对建设项目进行环境影响评价的监督也主要是行政机关，包括建设项目环境影响评价的组织、相关资质机构的审核批准、环境影响报告书的审核批准等一系列环节都是由行政机关负责全程控制，而对违反环境影响评价法的行为直至涉嫌犯罪才由司法机关介人。对于环境影响评价的民事违法和行政违法行为则只能通过行政机关处理，这就形成在环境影响评价的法律保障机制中，行政权占据突出的主导地位，这种现实应该符合现代国家行政权日益扩大的趋势，但问题是行政权缺乏切实有效的监督。作为对可持续发展和发展循环经济具有至关重要作用的一项制度，环境影响评价制度绝不应该仅仅由行政监督，立法监督和司法监督应该充分介入。笔者以为，对立法监督，就是应该尽量完善环境影响评价法律制度的构建。

(二)执法上完善环境影响评价的司法监督机制。

健全和完善环评的立法监督只是提供了有法可依，更为重要的是要有法必依、执法必严、违法必究。为此，应该健全和完善环评的环境公益诉讼制度和司法审查制度。

1、关于完善环评的司法审查制度

从美国环评的司法审查制度来看，环评的司法审查对有效实现环评至关重要，而我国环评法和其他相关行政或者环境法律并未对违反环评制度的行政行为作出予以司法审查的规定，以致对于这类违法行为不能通过司法监督程序予以纠正。司法审查制度是一种司法权对立法权和行政权进行监督、制约的制度，其功能在于保障环评行政行为符合宪法和环评相关法律，为了防止和及时制止环评行政权力的滥用，我们应该尽快建立和完善环评的司法审查制度和程序，当受环评影响的当事人发出请求的时候•，应为当事人提供申请复议、提起诉讼的机会，对影响自由、公正的环评行政决定做出迅速审查，并在请求被证明合理的情况下给予适当的补救。

我国目前的主要工作应该是:一是必须尽快建立环评的司法审查机构和规定环评的司法审查程序;二是应赋予受到环评行政行为影响的当事人以提出环评司法审查和环评司法救济的权利;三是该环评司法审查程序应当具有客观公正的性质。具体地讲，应当尽快建立独立于环评行政机关之外的司法机关，比如，法院设立专门环境庭专职处理环评的司法审查案件，该环境庭的判决可以否决环境行政机关的最终决定权;再比如，在目前我国公众参与机制不足，相应的公益诉讼制度尚未建立的前提下，结合中国的国情，充分发挥检察机关的法律监督职能，应该是一种很好的替代方案。检察机关有权以公益代表人的身份对行政机关因不当或违法行政行为而损害社会公益的案件提起诉讼，并且有权对法院的违背社会公益的判决提起上诉。