从政府会计环境看我国政府年度财务报告制度构建

摘  要：本文通过考察我国政府会计环境现状，剖析政府会计环境与政府年度财务报告制度的紧密联系，指出当前构建我国政府年度财务报告制度的必要性以及应当重点关注的问题，以期为政府会计改革进程提供参考。
关键词：政府会计环境   政府年度财务报告制度  
    一、引言
    近年来，国外政府会计一系列改革引起了全球会计界的广泛关注。在有关部门和机构的大力推动下，我国政府会计研究也取得了较丰富的成果。“十一五”规划以来，政府一直都在提政府会计改革，其核心就是政府年度财务报告制度的建立。社会公众对政府年度财务报告关注度日趋提高，财政部的相关部门也一直在做着积极的探索。自2010年全国“两会”起，公众对出台政府年度财务报告制度的热议就一直在持续升温。2010年7月底召开的全国财政厅（局）长座谈会上，财政部部长谢旭人又一次提及“研究构建政府会计准则和制度体系，建立政府年度财务报告制度”，让这一话题再次成为社会关注焦点。可见，构建适合我国国情的政府年度财务报告制度势在必行。笔者认为，政府会计是特定环境下的产物，研究政府会计、构建政府年度财务报告制度，离不开对政府会计环境的考量。美国会计学家杰佛里•S•阿潘和李•H•瑞得堡就曾指出，“在分析一个国家的会计制度时，必须考虑所有的环境因素”。本文正是基于对当前我国政府会计环境的分析，讨论其与政府年度财务报告制度的内在联系，最后指出建立政府年度财务报告需要重点关注的问题，期望能对我国政府会计改革进展有所帮助。
    二、我国政府会计环境现状
    政府会计环境作用于会计实践，影响着政府会计改革发展的方向。早期英美关于政府会计改革的研究中，众多学者一直在努力探索政府会计环境因素与政府会计改革之间的关系。德国的Lüder教授在这方面做出了突出贡献，他结合行为理论和政治经济学理论，综合考虑各种环境因素对政府会计改革的影响，建立了政府会计环境评估模型。李建发通过政府会计的历史沿革，对比中外政府会计，提出了政府会计的环境性前提与规范性前提概念。对于政府会计环境范畴的理解，不同的学者持有不同的观点。本文基于研究需要，将政府会计环境划分为国内环境和国际环境两大类。
    （一）国内环境
    在政府会计领域，政治因素是会计改革发展的决定性因素，政治管理体制和政治态度往往决定了政府会计改革发展的目标和方向。集权制国家政治管理体制下，政府对经济活动干预较多，会计往往作为国家经济管理工具，会计职能导向为满足国家宏观经济管理需要；而非集权制国家，国家对经济干预较少，会计职业化较发达，较多体现为独立性和市场化。我国是社会主义国家，经历了从计划经济向市场经济的转变，政治体制也在经历从高度集权向社会主义民主的转变。
    法律因素很大程度上影响着政府会计的存在。法律是统治阶级意志的体现, 整个会计活动过程都要受到会计法律的规范和制约。在成文法系国家,会计规范往往是法律或法规的一部分。比如,法国、德国的法律体系属于以成文法为特征的欧洲大陆法系,其政府会计原则受法律的影响既广且深,关于政府会计和报告的规定,在法律中制定有详细的规则。与成文法系国家不同的是,习惯法的国家(比如英国和美国)一般不通过立法对政府会计原则做具体规定,即使某些法律涉及到对政府会计的要求,也只是原则性的规定。政府会计原则一般由会计职业团体或各有关方面联合组成的专门机构主持制定。我国《预算法》仅对政府预算作了相关规定，《会计法》则对会计核算、监督、机构设置、法律责任等方面进行了总体性的原则规定，而且主要是针对企、事业单位。除此之外，没有任何针对政府会计的法律规定。
    经济因素是影响政府会计发展的核心因素,它包括一个国家所有制结构、经济管理体制、经济发展水平等。改革开放后，我国从公有制经济发展成为以公有制为主体多种经济成分并存，经济水平已突飞猛进，近来更是超越日本成为全球第二大经济体。
    文化、教育、科技等因素也在一定程度上影响政府会计改革进程。
    （二）国际环境
    截至目前,已有超过半数的经济合作与发展组织(OECD)成员国在其政府会计中不同程度地引入了应计制会计核算基础。新西兰、澳大利亚等国已经实施了完全应计制的政府会计和预算,美、英等国建立了一套以修正的应计制为基础的政府会计规范体系。而且,许多发展中国家也正在改革自身的政府会计,准备向应计制政府会计过渡。这些政府机构旨在通过实施改革,建立符合新公共管理要求的新型政府会计模式,为提高政府财务信息质量、增强财政透明度，最终提升政府的工作效率和社会公信度创造有利条件。针对政府财务报告制度的改革，国外无一例外地将公众作为主要的信息使用者，认为政府财务报告主要是为了报告和解除政府对公众的受托责任。
    三、政府会计环境与政府年度财务报告制度关系辨析
    前文对我国政府会计环境作了简要分析，笔者认为，政府会计环境是政府年度财务报告制度推出的土壤，与政府年度财务报告制度构建密不可分。
    （一）政治管理体制改革是政府年度财务报告制度建立的前提
    新中国成立后，我国一直实行高度集权的政治管理体制，立法机关、管理部门是会计信息的主要使用者，政府会计的主要目的是向立法机关(人大)和政府提供财政预决算信息。改革开放以来，发展社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，成为我国社会主义现代化建设事业的指导方略。政治体制改革的不断推进，激发了全党全国各族人民的创造性、积极性和主动性，有力地促进了经济、政治、文化、社会的全面协调发展。一方面，为服务经济和社会的发展，政府主动退出“不该管”的领域，实行政企分开，推动政府信息公开，建立公务员制度，服务型政府建设日趋完善，同时积极介入公共事务，加大对教育、医疗、社会保障等民生领域的投入，政府权责更加明确；另一方面，稳步扩大人民民主，不断加强党的自身建设，反腐力度不断加大，官员问责机制、监督机制日益常态化，这些举措实实在在地保障并增进了人们的政治权利。扩大公民的有序政治参与、人人参政议政，是政治管理体制改革的方向，也为我国政府年度财务报告制度的出台提供了充分的前提条件，社会公众参政议政，不仅需要了解政府预算执行情况，更需要理解政府整体的综合财务状况。