利息税改革策略

利息税全称为“储蓄存款利息所得个人所得税”,主要指对个人在中国境内存储人民币、外币而取得的利息所得征收的个人所得税。自1999年11月1日起正式施行《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》,我国恢复对利息税的征收已有七年。虽然开征时间不长,但却争议不断,今年两会期间,利息税的存废、去留问题再一次成为人们关注的焦点。因此,有必要客观地对我国利息税的实施效果进行评价,从而提出利息税改革和完善的建议。

一、我国利息税的开征背景及其初衷

我国利息税的开征和发展几经波折,曾三度开征,两度停征。1950年我国颁布《利息所得税条例》规定对储蓄存款征收利息税,但是因为当时我国收入水平较低,并没有多少储蓄余额,征收利息税没有实质意义,1959年便停征了利息税。1994年税制改革,再次把利息所得列为征税项目,但也同样因为当时个人储蓄数额较小,再次对利息税做出免征的规定。直到1997年亚洲金融危机,对我国经济产生很大冲击,通货紧缩成为经济的主要特征。为了拉动内需,刺激居民消费,1999年11月国家税务总局做出决定:征收利息税。

利息税作为对个人储蓄所得的征税,具有其它税收的一般功能。而我国的利息税是在长期通货紧缩的情况下恢复征收的,又具有特定的意义。总的来说,我国利息税的开征有“一石三鸟”的初衷。

(一)增加财政收入

国家征收的任何税收都会为国家取得财政收入,利息税也不例外,且作用更加彰显。各国实践证明,利息税具有有效和连续取得财政收入的作用。利息税以纳税人储蓄存款利息为课税对象,具有税基大、税源广的特点。而我国利息税的征收又是采取银行扣缴的方式,按20%的比例税率对利息额征税,征收成本低,且效率高。因此,利息税能够有效地筹集资金,以缓解财政收入不足的境况。

(二)调控国民经济

恢复开征利息税的一个重要原因是我国当时正处于通货紧缩时期,内需严重不足。国家试图通过开征利息税,刺激消费和投资,以扩大内需,实现对经济的宏观调控。从刺激消费方面来看,开征利息税,一是为了通过减少存款人的回报,抑制其获利心理,刺激他们进行积极而足够的消费;二是为了增加政府的利息收入,从而增大政府消费,并通过乘数效应,进一步扩大居民消费和投资。从扩大投资方面来看,主要是通过降低人们储蓄投资的收益,改变人们的投资偏好,将资金更多的用于实业投资,或者用于高获利的项目。

(三)促进社会公平

利息税作为个人所得税中的一个税目,具有调整社会收入分配格局,减缓和抑制分配不公的作用。随着经济的稳定发展,个人收入有了较大提高,但收入差距也逐步拉大。据调查,我国存款大部分集中在少数高收入者手中。征收利息税,可以将高收入者的部分收入集中到政府手中,再通过财政转移支付的方式,形成对低收入阶层的补贴,从而有利于缩小城乡差距,贫富差距,促进社会公平。

二、现行利息税实施效果的评价及原因分析

(一)现行利息税实施效果评价

利息税自恢复开征以来,在增加财政收入,完善税收体系,减缓储蓄增长,刺激消费,增加利息投资,促进社会公平方面还是发挥了一定的作用。目前,利息税已成为财政的一个稳定收入来源,每年规模不断增加,2006年利息税总额达到459亿元,约占税收总收入的1.2%,且利息税采用银行代扣的方式,征收成本低、效率高。同时,完善的所得税结构是对全部所得进行课税,利息税的开征正是对税收体系的完善。但是,就总体而言,恢复征收利息税的政策目标并没有很好的实现。主要体现在以下两个方面:

1.调节社会公平的作用有限

根据银行界的“二八定律”,20%的高收入者握有80%的存款,他们是利息税的主要征收对象。因此,利息税采用单一比例税率对所有居民的储蓄利息收入课税,体现了富者多税、穷者寡税的纳税原则。同时,我国政府在1999年开征利息税时明确规定,利息税收入集中用于中低收入者,即增加国有企业下岗职工基本生活费补贴,提高退休职工养老金发放标准,以及提高城镇居民最低生活保障。总之,征收的利息税主要是通过财政转移支付的方式增加低收入者的实际收入水平,从而起到“劫富济贫”的作用。鉴于以上分析,利息税的征收,可以将部分高收入者的收入转移到低收入者手中,对缩小社会贫富差距,促进社会公平产生积极的作用。

但是,七年来的社会效应表明,利息税的征收对社会公平的调节作用并不突出。[1](P5)首先从实际情况来看,我国的利息税收入对中低收入阶层仍产生较大的影响。一方面,对于低收入阶层而言,有限的存款是保证现期及将来生活所必需的,他们并不会因为利息税的开征而改变存款意愿。另一方面,越是富裕的人,投资增值的渠道就越多,如用来买房买车买股票,或者将资金转移到国外,甚至采用“私款公存”等逃税避税办法。其次,由收入边际效用递减规律可知,富人收入的边际效用小于穷人,而我国采用单一比例税率对所有人的储蓄利息收入同等课税,没有考虑到不同纳税人的负担能力不同的问题,不符合税收公平的原则。[2](P29)因此,我国的具体国情以及利息税自身的特点决定了现行的利息税促进社会公平的作用有限。

2.经济调控效率不高

从理论上讲,利息税在储蓄—消费方面会产生的收入效应和替代效应。[3](P165-167)利息税的收入效应表现为由于利息税的征收,会减少人们未来的实际收入,人们为了实现既定的储蓄收入目标,将减少现期消费,以增加储蓄;同时由于征收利息税后,人们未来的利息收入减少,相当于未来的消费价格提高,人们为了保持效用和福利水平不变,将会增加现期消费,减少储蓄,产生替代效应。因为二者的作用效果相反,所以利息税对消费—储蓄的综合影响则具有不确定性。只有在征税的替代效应较明显,即税收的替代效应大于收入效应时,开征利息税才能够有效降低储蓄,增加现期消费。反之,利息税净效应表现为增加现期储蓄,减少消费。