村镇债务清偿建议

一、研究背景

1999年《罔务院办公厅关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》下发后，乡镇政府债务清偿问题一度成为许多乡镇财政的核心问题。各地乡镇政府清偿债务的方法大同小异，但债权人的受偿顺序却迥然不同。笔者调研过程中发现有的乡镇先行偿还银行借款，有的却优先偿还企业欠款，还有的先偿还了据说是和乡镇领导有紧密关系的私人债务。由于不能清楚解释债务清偿时存在的先后之别，致使部分债权人加深了对政府偿还意愿的怀疑，有的地方甚至出现了冲击政府、要求立即予以清偿的群体性行为。影响社会稳定成为乡镇债务的潜在风险之一。

我国目前处于社会转型过程中，基层治理、财政体制等问题一时无法完全理顺，乡镇财政困难现象一时难以彻底消除；同时伴随着强烈的发展需求，新债务发生也难以避免，Ill所以确定一个为众多债务人所接受的清偿方案，一方面有利于缓解干群矛盾，维护地方稳定，恢复群众投资的信心；另一方面，对保持乡镇政府债务的动态平衡，实现债务资金的有效利用，推进新农村建设意义重大。

本文中乡镇政府债务是指乡镇政府及其所属部门，以及政府干部直接或间接以政府名义向上级财政、单位组织及个人举债或欠款所形成的全部债务的总和，即显性的直接负债。①国内现阶段对于乡镇政府债务清偿顺序的研究非常少，主要是因为：(1)乡镇政府债务清偿工作一直由中央政府强力主导。近年来中央在化解乡村债务工作中开始强调要“优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的债务”，“把确属因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置”，o这为乡镇政府的行动确定了基调。在中央严格要求、上级政府财政支持的情况下，各地只需按部就班进行。(2)研究者的主要精力都集中在关注债务的原因、特征、危害等，致力于在宏观层面上提出制度改善的建议，较少从微观层面上审视这样一个关乎国家财政安全的问题。

部分论及乡镇政府债务清偿顺序的学者，普遍提出要优先偿还个人债务，因为个人债务“引发的矛盾最为直接，也比较激烈”，关乎“政府的形象和信誉”。【“哒种观点与常识相符。还有一些学者在此观点基础上，提出了完善方案。如牛竹梅提出了“先小后大，先个人后单位”的原则。对于债务额较大的债权人，可根据情况，在不同的年份按比例分别清偿。151：李景耀提出的偿还顺序更加具体，“坚持先个人、后单位，先群众、后干部，先借款、后一般往来款的原则”，要“按照有息让无息、全额还本让差额还本的原则安排债务偿还顺序”。l研前述方法均将着眼点放在了债权人身上，张德强另开思路，“根据乡村所贷款项的实际用途”将债务首先细分为“沉淀债务”和“经营债务”，认为要优先偿还具有公益性或半公益性特征的的沉淀债务。171在谈及具体债权人时，其提出的原则和其他人相差无几，“先个人、后集体、再银行”。但这一思路仍然过于笼统。如沉淀债务“应从乡村债务总量中剔除，由省级以上政府财政承担偿还责任”，这一提法忽视了公共产品外部性的大小，一概由高级别政府承担偿还责任，忽视了道德风险的存在。因此，在中央给出了债务清偿基本原则的前提下，对于债权人之间受偿顺序的安排需要进一步讨论。本文假设乡镇政府努力偿债。其中上级财政的专项资金拨款主要用于偿还高级别政府所设定的目标债务人的债务，而本文要探讨的是乡镇需要依靠自身努力筹资去清偿的其责任边界内的债务。乡镇作为一级政府，不论其负债是为了糊口还是为了发展，都可看作是公共活动的一部分。所以，认为乡镇债务的直接起因是政府为了提供各项公共产品和服务，是本文的分析基础。同时。我国虽然正在逐步推进农村综合改革等制度变革，但短期内政治、经济体制不会发生根本性变化，这是本文进行分析的重要前提。

对债务清偿顺序的理论研究多见于企业破产后清算的过程，其中所蕴含的价值选择对本研究有重要的借鉴意义。本文首先根据公共产品的相关理论，明确乡镇政府的偿债责任，讨论通常情况下不同类别债务的清偿方法；其次，尝试通过分析民事执行中参与分配和企业破产后债务清偿顺序所遵循的一般原则，探寻价值所在，然后根据乡镇政府债权人之间的差异。

对我国乡镇政府债务的清偿顺序提出一般性的建议。

二、公共产品理论视角下的乡镇政府债务清偿顺序

乡镇政府虽然作为直接债务人，但却并不需要为所有债务负责。一方面是因为乡镇财力有限，更主要是高级别政府要主动偿还前期发展过程中的“政治债务”。q]在目前大规模开展的义务教育负债化解工作中，就是省县两级政府承担了主要偿还责任。所以乡镇政府基于自身的努力去偿还部分债务时，首先要明确偿还责任的范围。

(一)基于辖区受益原则的乡镇债务边界

乡镇政府债务边界的确定，本质上是对乡镇在提供公共产品和服务中责任大小和范围的确认，关乎各级政府问关系的定位。这里中央与乡镇责任的划分，是基于目前二者财政收入差异、依据公共产品理论所做}n的。未来二者间关系必然会发生新的变化，ISl而且二者间关系因地区经济发展水平差异也存在差别，这些差别和变化并没有纳入本研究当中。

地方性的公共产品由于受到地理空间的限制。带有强烈的区域特征，所以考虑根据公共产品理论中的辖区受益原则来明确乡镇政府的债务偿还责任。“尽管辖区受益原则的具体应用会存在操作上的难度，但是作为政府问职责划分依据的理论基础，尚没有其他更有说服力的原则能够取而代之”。191根据公共产品的特性，嘴乡镇致债的公共产品和服务粗略地分为三类，110-13]乡镇政府根据相应的类别承担相应的偿还责任。一类负债的项目，存在巨大的外部性，中央等高级别政府应该承担起完全偿还责任，主要包括义务教育、计划生育、卫生防疫、大型水利工程、兴办职业教育、民兵建设及征兵等；二类负债的项目，仍存有较大的外部性，但当地受益相对较大，应由乡镇和高级别政府共同偿还，部分项目需要其他乡镇参与分担。至于分担的比例。具体项目需要具体讨论。主要包括交通干道修筑、农技及机械推广、环境保护等；三类负债的项目。外部性较小，基本上可由乡镇完全自行负担。如治安、乡村内道路、招待费、办公楼建设等。这里的分类受到地方居民倾向性的影响，如环境保护等的归类。也因此这种分类与实际情况必定存有差距。实际工作中，应该允许对责任的划分进行微调。当然，这在很大程度上依赖于乡镇的博弈策略和议价能力。