镇级财政基础管理思考

镇级财政是我国最基层的一级财政，是保持农村社会稳定的关键。近年来，随着国家对“三农”投入力度的加大以及各项惠民政策的贯彻落实，镇级财政的职能作用尤显突出。加强镇级财政建设，对于加快农村经济社会各项事业发展，开启基本现代化的新征程具有十分重要的意义。

一、现状与成因—履行职能与功能弱化并行，镇级财政职能缺位必须引起重视

如东县自80年代建立乡镇财政所以来，乡镇财政参与乡镇范围内各项财政资金的筹集、管理和分配，加强了乡镇财政资金的监管，在促发展、保运转、求稳定中发挥着重要作用，已成为农村政权建设和社会管理的重要保证，成为镇域经济发展的重要推动力量，充分履行了一级政府一级财政的社会服务职能和作用。

但由于历史和现实的原因，镇级财政职能缺位的问题日趋显露，财政资金调度日益困难，机关运转日渐艰难，财政压力日趋加重，镇级财政职能严重弱化，一些镇级财政正在变成可有可无的空壳。

1•可用财力少，财政增收难。随着近几年征管力度的不断加大，乡镇的税收存量已越来越少，收入清欠的余地也越来越小，通过强化征管来促进财政增收的难度越来越大。虽然乡镇招商引资有了长足的进展，但新增企业对财政收入的贡献份额呈滞后性，大部分乡镇缺乏新的经济增长点。而农村税费改革，国家又取消农业税、农业特产税和乡统筹，虽然这些收入在国家财政收入中所占比例不高，却是乡镇财政的重要收入，这又使得乡镇财政更趋困难。加之，行政许可法的实施，许多预算外收费项目被取消，非税收入急剧萎缩，直接影响到可用财力。

2.开支压力大，资金调度难。一是人员经费支出大。全县大部分镇用于保吃饭的支出占镇级财政支出的80%，成了名符其实的“吃饭财政”。而上级出台的政策性增资如公务员加薪都由乡镇政府自行解决，义务教育阶段实行的教师绩效工资也由乡镇负担50%，乡镇财政压力有增无减。二是项目配套资金难。上面一根针，下面万条线;上面开口子，下面掏票子。乡镇财政不仅要提供公共产品和公共服务，而且上级有关项目的安排都要求乡镇配套。面对名目繁多的“钓鱼工程”，丢之可惜，争之为难，为了争取项目资金，乡镇财政不得不拆东墙补西墙筹措配套资金以解燃眉之急。

3.债务负担重，财政管理难。由于收不抵支的矛盾和财政事权的不匹配，农村税费改革后，乡镇财政出现了前所未有的困难，不少乡镇政府只好大量负债，严重影响了乡镇财政的发展。初步分析，镇级债务有两个特点:(l)负债面广，全县所有镇区都不同程度负债，负债面达100%。(z)负债额高，全县镇级负债总额为8.65亿元。其中:负债总额在4000万元以上的就有6个镇(区)，每个镇(区)平均负债5700万元，仅县经济开发区一家负债就达2.51亿元，占全县负债总额的29%，镇级严重负债其实质是乡镇财政赤字，镇区财政化解债务没有来源，债务负担象狮子滚雪球般越滚越多。同时，全县村级债务高达3.75亿元，给乡镇财政带来更大的包袱。

4.定位不明确，职能转换难。乡镇财政过去以组织农业税收为主，现在以发放惠农补贴资金为主。工作职责发生了很大的变化，但财政职能没有相应的转换。乡镇财政工作包罗万象，财政人员经常被乡镇政府抽调做与财政不相干的工作，如民政、安监、招商、村官等，从而影响了乡镇财政人员的情绪，制约了财政职能作用的发挥。目前，乡镇财政机构建设实行的是县镇共管的双重管理关系，即人员关系在县里，分配关系在乡镇，关系不顺，结构松散，乡镇财政人员难以交流轮岗，有的乡镇财政多年未搞轮岗竞岗，“死水一潭”缺乏活力。同时，乡镇财政地位普遍不高，待遇偏低，远不如税务、国土等垂直部门的工资福利，严重挫伤了工作积极性。乡镇财政人员队伍青黄不接，我县乡镇财政人员的平均年龄为45.3岁，近10年来，乡镇财政一直未招录新人，人员结构严重老化。乡镇财政现有三分之一的人员不能操作电脑，业务层面断档，后备力量严重不足，到龄的要退休，调离的要进城，有的乡镇财政连维持正常的工作运转都十分困难。

乡镇财政管理问题的形成由来已久，从表面上看，有体制不顺等客观原因，也有管理不到位等主观因素，究其本质，实际上是乡镇财政职能严重弱化的综合反映。通过调研，我们认为，乡镇财政管理存在严重缺位现象。

第一，在收入上，财力与收入不对等。实行分税制后，镇级使用的财力极为有限，加之税源严重不足，组织收入困难重重，收入增长无稳定基础，大部分乡镇可用财力仅够吃饭，满足不了经常性支出的需要，经济发展缺乏后劲。

第二，在支出上，刚性支出和运转成本不对等。一方面，财政不堪重负，运转成本过高。另一方面上级出台名目繁多的法定支出比例，刚性支出显著增加，财力无力承担。第三，在监管上，监督职能与管理手段不对等。由于乡镇财政人手少，财政管理范围有限。再加之，乡镇财政行政上受镇政府领导，又缺少必要的管理手段，乡镇财政的理财职能严重缺位。

二、思路与定位—调整重心与有进有退并存，镇级财政职能转换必须注重创新

转变和充实镇级财政职能，建立和完善科学合理的乡镇财政体制，无论是从时代要求还是从现实需求来看，都势在必行，刻不容缓。它不仅呼应科学理财，精细管理，立足基层加强财政管理;而且是从根本上强化镇级财政基本功能，充分发挥基层财政监管作用的必然选择。在转变镇级财政职能的过程中，一是坚持财权与事权相结合的原则。“一级政府、一级事权、一级财政”。事权是财权的基础，财政是事权的保障。合理界定镇级财政的财权和事权，充分发挥县镇两级的积极性，切实做到“镇财县管”、“人财物相随”，使镇级财政的事权和财权相匹配，确保镇级财政履行职能的基本需要。二是坚持强化体制引导功能原则。深化县镇财政体制改革，着力推进体制模式的规范化，力求通过体制科学化精细化，激发镇域经济发展活力，实现基本公共服务均等化，进而助推科学发展。三是坚持公开丫公平、公正原则。按照公共财政的框架，全面加强预算编制澎听于、监督管理，实行彻底的零基预算，不断深化预算绩效管理，将镇级则政职能定位在保证政府运转、提供公共服务上，集中财力解决事关镇域经济和社会发展的重大问题。