公共财政运行改革思考

所谓公共财政，是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制，也就是以市场机制为基础，弥补市场失灵，提供公共物品，满足社会公共需要，具有非市场盈利性和法治化特征的一种财政类型。建立公共财政体制，是社会主义市场经济发展的必然要求。我国公共财政建设启动于1998年，至今已历时6年，财政改革取得了巨大成绩，同时也存在着一定的问题，需要继续深化改革.加快建立完善的公共财政体制。

一、财政改革的巨大成绩

1、时政收入体制逐步完善。首先，中央与地方政府间的财政分配关系相对规范化，调动了各级政府理财的积极性;其次，建立了收人稳定增长机制，税收成为国家财政收人的主体;再次，中央财政收人比重明显提高，强化了中央宏观调控能力;第四，推行农村税费改革，取得良好效果，深受广大农民的热烈欢迎;第五，积极利用国债筹集资金，发挥了国债在现代化建设，弥补财政赤字，调控经济运行等方面的积极作用。

2、对政支出结构逐步优化。一是政府采购制度从1996年开始试点，现已全面展开，采购规模急剧扩大，2002年全国采购规模已达1000亿元，对财政资金的节约和使用效率的提高起到重要作用;二是财政资金渐渐退出一般性竞争领域，一般性的基本建设支出的投资主体已由国家财政逐步转向企业、个人，保证有限的财政资金发挥更大作用;三是财政加大了对科技、教育支出，以促进科教兴国战略的实施;四是为安排下岗职工再就业，保障职工基本生活，国家财政近年来增加了社会保障、社会救济支出;五是保护环境、实现可持续发展等支出日益受到重视，等等。

3、对政管理逐步规范化、制度化。在收人管理方面，主要以税种划分各级政府财政收人，加强税收征管，同时，把大部分预算外资金纳人预算管理，实行收支两条线管理;在支出管理方面，一方面改“增量预算”为“零基预算”，推广“部门预算”，从源头上控制资金的支出，另一方面全面推广国库集中支付制度，它有效地避免了财政资金的截留、娜用等现象，保证了用款单位资金及时、全面到位;在中央地方财政关系中，建立了过渡性转移支付制度。另外，从2001年以来，颁布了一系列法律、法规，如《政府采购法》、《财政预算国库管理制度改革方案》、《关于行政事业性收费和罚没收人实行收支两条线管理的若干规定》等.标志着我国财政管理已逐步进人法制化、制度化轨道。

二、财政体制改革中存在的问题

一是对公共对政理解不透。如有的人认为，“公共财政”就是“吃饭财政”，就是“建设财政”，把财政资金大量地投向生产性、经营性领域，在资金不足时甚至不惜背上沉重的债务包袱;有些人或许是受地方利益、个人利益的驱使，大搞脱离实际的所谓“形象工程”、’‘政绩工程”，而对教师干部工资、社会保障、支农资金等社会公共需要的支出该保的不保，违背了公共财政的原则;还有人认为，“公共财政”应该退出所有的生产领域和经营性领域，等等。

二是对政可支配资源过少，与实际需要量有巨大缺口。突出表现在我国财政收人的“双低现象”:(l)国家财政收人占国内生产总值(GDP)的比重较低，2001年为17.1%，而发达国家这一比例为45%左右，发展中国家则为25%左右;(2)中央财政收人占全国财政收人比重偏低，2002年仅为53%，世界平均水平为60%。政府实际可支配资源有限，却必须支付极为庞大的各项改革费用。根据世界银行1997年的报告，包括医疗、教育、扶贫、年金、基础设施及环境保护在内的财政支出项目，中国每年至少短缺GDP的4.6%，相当于中央政府在1997年总预算的135%。

三是时政支出运行机制调整相对缓慢。从根本上讲，我国财政支出运行机制至今尚未走出传统体制下大而宽的支出格局，财政支出中“越位”与“缺位”并存，直接影响公共财政职能的实现。目前，存在的突出问题有:(l)财政补贴数额大、项目繁杂。如政府的财政贴息、税前还贷、房租补贴、公共交通、水电等补贴，财政负担的各种补贴年均超过百亿元。(2)事业单位供给战线过长。一些不属于公共物品范围，可由企业及个人举办，能够商业化经营的事业单位，以及一些民间性的协会、学会等，仍然由财政供给经费。(3)行政管理费支出庞大。仅2000年，全国行政管理支出占全部财政支出的比重为!7.4%。(4)政府采购的范围还比较小。现在年政府采购占GDP的比重仅为1%左右(西方国家这一比重为10%一20%)。(5)科技、教育投人不足。从绝对数量看，科教投人确有较大增加，但从占财政支出的相对比例分析，近两年还出现下降的趋势，而且财政科教支出占GDP的比重在世界上居于后列。(6)社会保障体系不健全，投人较少。社会养老保险、失业保险的社会保障体系，没有完全纳人财政分配管理范围，造成筹资渠道不畅，社会保障资金供给不足。

四是对政管理运行机制中存在的一些主要矛质尚未解决。(1)中央与地方收支范围还不够明确。1994年财税体制改革，基本上是承认现存利益格局，也没有以法律的形式进行界定。(2)中央与地方规范的转移支付制度还没有完全建立。目前主要是在中央与省、市和自治区一级实行过渡性转移支付制度，省级以下体制还在继续探索。(3)预算科目不科学，编制不统一，而且预算情况不公开、不透明。(4)财政支出管理和控制机制尚未健全。政府预算执行中的随意性与长官意志太浓，预算约束软化的状况相当严重。(5)预算外资金大量存在。我国现行预算制度没有统一政府收支，大量财政性资金在预算体外循环，而约束机制却相对软化。(6)收支挂钩现象依然存在。

三、继续深化财政改革，加快建立公共财政体制

第一，正确理解公共对政洒义，澄清几种错误认识。

一是公共财政不能简单地理解为吃饭财政、建设财政，它要满足公共需要，支出要遵循公共支出原则;二是不能一般地提出财政退出生产领域，因为任何社会的财政都有一定比例的生产性支出，如基础设施和公共设施投资也属生产性投资;三是不能一般地提出退出所有经营性领域，如国有企业，因为国家投资国有企业主要不是为了赢利，而是出于提供公共物品、带动高新技术和实施宏观调控的需要。