法治化财政发展思考

一、政府行为法制化的现实和原因剖析

我国宪法规定国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会，而各级政府则是各级国家权力机关的执行机关。这就具备了社会大众通过各级人代会以法律方式规范和约束各级政府行为的基本法律依据。但在现实中，这些基本法律条款在很大程度上并没有得到执行和落实。各级政府及其主要领导实际上仍凌驾于法律之上、超脱于法律的管辖规范和约束监督之外。

有法不依、随意执法并不是个别的偶然事件。改革开放以来，这类状况尽管已有所好转，但至今尚难说已取得了根本进展，实践中仍然没有实现行政法治。

这种现实的存在有着深刻的社会意识根源和社会经济根源的。

第一，我国有着根深蒂固的人治传统，至今仍可以说是人治程度远远超过法治程度。

几千年来的封建专政体制影响仍渗透到我国社会生活的方方面面。封建专政意识的残余在人们的脑海中仍起着相当大的作用。这应该说是政府行为法治化没取得根本进展的社会意识根源。

第二，我国是在计划经济的基础上建立市场经济的，在计划经济下，企业成为政府的附属物，个人成为企业的附属物。在这种依附于而不是独立于政治权力的背景下，政府能直接介人企业再生产过程，从而使政治权力从企业内部否定了市场因素。这一否定具有致命性，这种致命性使得市场因素先天发育不良，缺乏否定计划因此而自发壮大的根本能力，更不用说把自身扩张成为社会性的体制形态了，也就是说在长期计划经济影响下，使得我国不存在类似于西欧国家那种市场逐步确立为社会根本利益支配地位的经济力量。这就使得政府在我国的市场经济建设过程中所起的是主动而不是被动作用，这应该说是我国政府行为法治化的特殊性和根本困难所在。

上述两方面因素给我国的政府行为法治化带来了极大的困难，要想克服这些困难就必须从政府行为最基本、最活跃的活动人手，即从政府财政活动人手。

二、法治化财政是政府行为法治化的关键

要有效制约与监督政府行为，则制约与监督政府的财政行为是关键。“赋税是喂养政府的奶娘”，没有相应的财政收人，政府就如同没有奶的婴孩，无法存活，就没有相应的人力、物力和财力。政府及其活动也就无法存在，更不用说什么履行职能了。因此控制了财政收人与支出，也就控制了政府命脉，进而具备了从根本上决定和约束政策活动的能力。

我国的社会主义制度是人民当家作主的社会，但如果社会成员没能在财政上根本掌握自己的命运，不能对政府的财政收人和支出的使用提出自己的根本要求和决定，则“主人”身份仍仅停留在法律条文和政治口号上。

那么民主化的社会则无法得以实现。

在过去计划经济时期，我国政府有着几乎不受法律约束和限制的权力，这是以当时我国的财政收人特点为基本依托的。当时，国有企业上缴的利税是政府财政收人的基本方式，个.人几乎没有直接纳税，而政府即国有企业的所有者和经营者，所以，在财政支出上就使得政府是在使用原本就属于自己的财力。

作为政府附属物的企业和附属企业的个人，是毫无权利与资格去对作为所有者的政府如何集中和使用自己的财力说三道四的。这就是当时政府行为不可能受到企业和个人的根本约束和决定的财政根源，也就是说正是计划经济及其相适应的财政模式从根本上决定了当时政府行为的非法治化状态。

我国改革开放和市场经济体制的确立，导致了我国经济格局的巨大变化，企业和个人的附属程度有所降低，市场的独立性有所加强，但政府的财政法制化建设即相对滞后，使得政府行为的非法治化状态仍然存在，典型的问题主要有二个方面:一方面是政府的乱收费问题，乱收费之风的猖撅及其危害，一度到了令人切齿的程度，乱收费大大增加了作为市场主体的企业和个人的负担，并严重损害了企业和个人本身的根本利益。

另一方面，政府预算的不公开化，使得广大纳税人和公民不能有效监督和约束政府的各项收支活动。这使得他们正当权利受到侵犯，进而使他们的根本利益无法得到有效维护。可见。这些财政非法治化状态是政府行为非法治化状态最主要、最基本的问题，解决了财政法治化的问题，也就基本上解决了政府行为法治化的问题。

三、政府预算法治化是解决财政法治化的途径和手段

要实现政府财政的法治化，必须以政府预算法治化为基本途径和手段。政府预算是政府为了安排当年的财政活动，而编制的财政收支计划。但是.只有当政府预算计划不仅是以法律方式通过，而且还受到法律的真正约束之时，政府预算才具有约束政府财政活动的能力和效力。才能使国家财政的根本权限转移到社会大众手中，从而使社会大众利用这些权限把政府的行为约束到法治化状态下，从收人方面看，一切政府的收人都必须纳人政府预算。政府的收人应尽可能多的以税收为主，政府只能依据税法征税，这就以法律的形式直接限制着政府取得收人的规模、内容、项目和范围等。这实质上是市场通过法律手段把根本权限转移到社会大众手中，社会大众利用这些权限把政府的行为约束到法治化状态下。

从支出方面看，一切政府的支出都必须以议会批准的预算为依据。这就以法律的形式直接约束着政府的支出的规模、内容、项目和范围等。实质上一旦政府预算通过法律手段获得批准，就意味着政府的具体行为得到了市场的认可。政府预算在执行过程中，需要对政府预算适当修改时，只要是通过法律程序所进行的，也就意味着市场同意了政府行为的变更。这实际上是市场通过法律手段在决定着政府的一切支出行为。

我国目前的政府预算尽管具有法律形式，也在逐步增强着法律效力，但离真正的法治化状态还有相当的差距。为此，必须在收支两方面强化政府预算法律效力。