我国民族区域自治法律体系建设的思考

摘  要：民族区域自治制度是马克思主义民族问题与中国具体实践相结合的产物，具有鲜明的中国特色。实践证明，民族区域自治制度对各族人民的发展、繁荣、进步，起到了制度保障的作用。但随着社会发展，民族区域自治制度在其机制构成及运行过程中仍存在着一些缺失，所以加强其制度建设，健全并完善民族区域自治法律体系就显得尤为重要。
关键词：民族区域自治； 法律体系； 完善

    随着我国社会民主法制的发展，民族区域自治制度也得到进一步的提升和完善，形成了以《宪法》为依据，以《民族区域自治法》为主干，以全国人大常委会、国务院、各部委制定的有关民族问题的规范性法律文件为基本内容，以民族自治地方自治条例、单行条例和地方立法机关、民族自治地方立法机关制定的地方性法规、规章为补充的民族法律法规体系。这些民族法律法规力求从我国基本国情和民族地区的实际出发，来解决民族自治地方社会经济发展中的一些实际问题，以缩小民族自治地方与其他地区的发展差距，从而实现平等、团结、互助、和谐的民族关系。
    一、民族区域自治法律体系概述
    在多民族国家中，各民族的平等团结合作是社会稳定和经济发展的重要前提条件，民族区域自治制度是我国解决民族问题的一大创举。作为根本法的宪法明确规定：“各少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权。”同时，宪法第六节“民族自治地方的自治机关”进一步对民族自治地方的自治机关组成、任期、职权；民族自治地方的自治条例、单行条例；民族自治地方的经济建设、地方财政管理、文化事业等内容作出规定，为民族区域自治奠定宪法基础。1984年《民族区域自治法》作为国家一部基本法律的颁布实施，标志着我国少数民族实行区域自治基本进入有法可依的阶段，为各民族真正实现民族区域自治提供法律保障。2001年2月28日，九届全国人大常委会第二十次会议通过了《关于修改<民族区域自治法>的决定》，这次修改的主要内容涉及了财政、投资、金融、教育、制定实施该法配套法规几方面，修改后的民族区域自治法分为序言和7个章节，共74条。这次修改理顺了民族区域自治法内部重大制度之间的关系，着重强调了要加大国家机关对民族自治地方的支持和帮助，发展民族教育事业，保护民族地区经济建设中的生态环境，指明了新历史时期下民族区域自治制度的发展方向。
    2005年5月19日，国务院审议通过了《国务院实施<民族区域自治法>若干规定》，该《规定》共35条，主要对加强民族团结、维护社会稳定，宣传民族法律、法规和党的民族政策；上级人民政府在促进民族自治地方经济发展，在帮助民族自治地方教育、科技、医疗卫生事业，在扶持少数民族优秀传统文化、培养少数民族干部人才的职责和义务；《规定》实施的监督机制等方面进行了规定。它的颁布实施，为民族地区经济的快速发展提供了全方位的法制保障，加快了少数民族地区经济和社会事业发展，促进了民族团结和社会和谐。2007年2月，国务院办公厅印发了《少数民族事业“十一五”规划》，规划提出了11项主要任务和11项重点工程，其中第9项主要任务是逐步健全民族法制体系，制定与民族区域自治法相配套的法律法规，加强自治州、自治县自治条例的制定或修订工作，推动自治区自治条例的制定。第7重点工程是民族法制体系建设工程，加强民族区域自治法配套法规建设，制定《民族区域自治法》实施条例，加强民族法制宣传教育。可见，这一规划为民族区域自治法配套法规建设提供了直接的法律依据，实施民族法制体系建设工程将成为未来几年民族区域自治制度法规体系的主要内容。
    与此同时，各级地方立法机关和民族自治地方立法机关也在进行着制定大量具体实施民族区域自治制度法规规章的工作。比如，1985年延边颁布实施了《延边朝鲜族自治州自治条例》，这是第一个在我国制定自治条例的民族自治州。截至目前，我国共有民族区域自治地方157个，现行生效的自治条例有135部，数量占民族区域自治地方数量的86%。其中，在30个自治州中，生效的自治条例25部，占自治州总数的83.3%。在122个自治县(旗)中，自治条例110部，占自治县(旗)总数的90.2%。2005年国务院《若干规定》施行以后，各级地方加大了制定、修订实施《民族区域自治法》的法规、规章的力度，贵州省于2005年11月1日起施行了《贵州省实施<民族区域自治法>若干规定》，广东省于2008年1月1日修订通过了《广东省实施〈民族区域自治法〉办法》，辽宁省于2009年1月1日施行在1989年政府规章的基础上由省人大常委会通过的《辽宁省实施〈民族区域自治法〉办法》。[1](p3)
    二、民族区域自治法律体系现状分析
    新中国成立60多年来，我国民族区域自治制度的法制建设取得了很大成就，有力地保证了各少民族能充分当家作主，行使自己的民主权利，管理本民族内部事务，自主发展本地经济文化。但是，现今的民族区域自治制度法律体系与社会主义民主法制的要求还有差距，仍存在着一些问题需进一步完善。
    （一）民族区域自治法律体系国家层面的现状分析。
    首先，《宪法》和《民族区域自治法》进展还不尽如人意，存在着立法质量不高、表述上有浓厚政策色彩、对自治权的规定比较原则和单一、对民族自治地方的行政组织的规定极为概括的特点。同时，《宪法》和《民族区域自治法》又缺少法律责任条款和相应的法律解释制度，人们在具体实施民族区域自治法律过程中，对相关法律条文有不同理解时，找不到有权机关对此所作出的具有法律效力的说明和阐述，一些民族区域自治法律规范由于没有对应的法律解释而无法遵守和执行。当国家出台的一些新改革措施、政策和法规出现了衔接不好、内容不一致的撞车现象，致使执法人员只能按文件办事，因为不按文件办就根本行不通，而政策大于法，法在一些地方失去了强制性和权威性，这既是我国当前法制的一个弊病，也是民族区域自治制度得不到很好贯彻落实的一个主要原因。
    其次，国务院2005的《若干规定》、2007的《规划》主要是针对民族区域自治法实施过程中需要迫切解决的若干问题作出的，不是真正意义上的民族区域自治法的实施细则，而且这些法规仍未解决法律规范内容过于原则、实施程序缺失、具体制度缺乏可操作性等问题。同时，国务院各部委还没有制定出实施《民族区域自治法》和《若干规定》实的任何行政规章，致使其在制定其他一些行政规章时，没有民族法律法规体系建设的整体规划，较多地采取了“一刀切”方法，对民族自治地方实际情况考虑不够，甚至与《民族区域自治法》和《若干规定》的内容相冲突，弱化了民族区域自治法的实施效果，大量民族事务只能依靠中央国家机关和地方各级国家机关的相互协调来执行，而协调就意味着国务院有关部委要放权让利于地方，这种放权让利对于有关部委一般是很难同意的，中央与地方的沟通和协调工作阻力重重、难度极大，造成利益冲突，阻碍了少数民族和民族自治地方社会经济发展。