2021-4-10 | 管理相关
我区卷烟零售点合理化布局规划工作是从2007年51号令颁布实施、贵港现场会之后才正式、全面地推开，并取得了较大的成效。但从近年来区局检查、调研的情况看，部分单位对于合理化布局的理解不够全面和准确，个别单位甚至出现一些人为地曲解合理化的问题，因此而引发较多的法律纠纷和日常管理上的争议。
针对上述问题，笔者结合近年来的法规工作调研及案件评查工作，从合理化布局、资金和经营场所的理解和界定及布局规划制定过程等方面进行一些粗浅的探讨，期望能对进一步规范全区证件管理工作有所帮助。
如何理解合理化布局首先应当统一的是合理化布局的定义，笔者认为，合理布局是指通过总量、间距控制的方式使得一定范围内的卷烟零售点在数量、质量和空间分布上达到合理的状态。
对合理化的标准，即判断是否合理，笔者认为应当从以下几个方面来界定：
一是以辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素为依据。这个是《烟草专卖许可证管理办法》确定的主要标准，也是最基本的衡量标准。这里要注意两点：其一是不能单纯以人口数量为标准来事先设定总体办证数量，此前国家局已经作了相关规定；其二是在以人口数量为参考时，要注重标准的一致性，即以哪个数据为准应当从一而终，不能随意变动。从调研了解的情况看，当前各单位在制定合理化布局规划时，大多是从人口数量和交通状况方面来进行考虑，尤其执着于人口数量专卖问题，但后两个因素特别是消费能力则相对考虑较少，但消费能力恰恰是布局合理与否的一个关键因素，需要引起重视。
二是基于利润水平的考量，即以卷烟零售户的利润高低为参照。笔者认为，这是用于考量一定范围内零售点分布在质量上的合理性，实际上是与上述第一点中的消费能力相互呼应的，在大部分情况下也应当是衡量布局规划是否合理的最关键、最客观的标准。利润水平问题，应当从以下几点来理解：某个城市经营户的利润水平，应有个合理的范围，举例说明，在同一个城市里，如果A地段经营户的月平均利润是B地段的10倍或更大，则可以判断这个合理化布局起码在A地段的零售点间距设置是不尽合理的；利润水平的界定应当区别对待，如中心城市和县城、城市和乡镇、乡镇和农村都应当有所区别；利润水平是动态可变的，所以测算起来应当取一定时间段的数值，力求客观准确。需要明确的是，利润水平的测算，应当以市场营销部门的数据为准。
三是应当是动态发展的。合理化的一个重要标准是动态性，随着人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素的变化，合理化布局也应当要相应改变，如果一个制度管五、六年，那很有可能就会滞后于市场的发展，当然也难言合理。
四是不应包含有二次许可的内容。合理化布局规范的是零售点分布的问题，延续、注销等事项不应写入其中，更不能把合理化布局作为取消、撤销之前合法存在的卷烟零售点的依据。
终上所述，上述四个标准应当是缺一不可的，只有在综合考量四个方面因素基础上制定出来的布局规划才可能是合理的。
局规划工作是从现场会之后才正大的成效。但从看，部分单位对和准确，个别单理化的问题，因问题，但后两个因素特别是消费能力则相对考虑较少消费能力恰恰是布局合理与否的一个关键因素，需要二是基于利润水平的考量，即以卷烟零售户的高低为参照。笔者认为，这是用于考量一定范围内零分布在质量上的合理性，实际上是与上述第一点中的能力相互呼应的在大部分情况下也应当是衡量布局。
在探讨了合理化标准之后，还应当明确一下合理化布局应当包涵的内容，之所以专门说明这一问题，是因为一些单位对此在理解上有所偏差，实际上，合理化布局主要就是规定卷烟零售摊点间距和数量，而不应包含对资金条件、对经营场所的确定或限制，相关依据是51号令的第十六条规定。
合理化布局规划制定过程需注意问题
一是须经过合法有效的听证程序。这里所表述的合法有效，应当符合行政许可法关于听证过程公开、公平、公正、透明、规范的要求，从我们了解的情况看，各单位在制定规划过程中基本都能达到上述要求，但一些单位在听证会上接受消费者或者相关参会部门的质询时，回复的针对性和说理性不够强，个别单位有走过场的嫌疑，需要引起注意。
二是涉及主要的、关键性条款的修改亦需经过听证。制定颁布实施的合理化布局规划，在执行一段时间后，因为客观条件的变化需要对一些关键性的条款如关系到一定范围内卷烟零售点的数量分布的规定进行修订时，也应当经过有效的听证程序。相当一部分单位在修订合理化布局过程中忽视了这个问题，而往往只是通过公示公告的方式来覆盖整个修改过程，这实际上是不符合制定程序的。
三是要保证其相对稳定性。合理化布局规划的制订、修订和废止都需要非常慎重，每次修订都应当要有充分的理由，但从我们调研了解到的情况看，相当部分单位都比较轻视这一问题，特别是零售户群体产生这种“合理规划”可以朝令夕改的误解。合理布局规划不能保持相对稳定，其权威性自然无从谈起。对于时效性和稳定性的问题，有人提出是否与上文所说的动态发展有相矛盾之处，笔者认为，两者之间应该有一个平衡点，如可以根据当地经济社会发展情况，拟定为3年修订一次。
关于资金条件和场所界定问题资金条件和经营场所的界定也是证件管理过程中的两个重要问题，但不是以合理化布局规划来规范的，根据51号令第十六条规定，资金条件、经营场所的确定由县级以上烟草专卖行政主管部门制定、并报上级局备案即可执行，不需经过听证程序。从《烟草专卖法实施条例》第九条来看，资金条件、经营场所是办理烟草专卖零售许可证的两个必要条件，达不到一定资金标准或者不符合经营场所要求的应不予办理。