一、我国中小学学校管理体制存在的问题及其原因
（一）学校领导体制：党政分工体制存在弊端，不利于提高行政效率
我国普通中小学的学校领导体制实行校长负责制，但大多数学校有一个共同点，就是校长、书记往往由两人分别担任，即党政分工的领导体制。这种领导体制的主要特征是拥有两个领导主体，形成两个系统。在中小学内部实行党政分工的领导体制，也许是受到我国各级政府实施党政分工的影响进而借鉴而来，具有一定的合理性，它的好处是可以互相监督，但其弊端是容易导致学校领导机构膨胀而显得臃肿，相应地增加人员会产生人浮于事的不良后果，不利于调动下属的积极性。另一方面，校长和书记分别是各自系统的负责人，在工作中常常发生矛盾和不协调，往往需要两个领导主体把相当多的精力放在处理相互关系上，不利于他们把主要精力集中在如何办学这一根本问题上，这表明党政分工领导体制无助于学校领导者主体性的发挥。
（二）学校执行体制：机构之间的关系亟待理顺，规范需进一步完善
1.学校执行机构的设置需要进一步健全
我国很多中小学在学校执行机构的设置方面存在的重要问题之一，就是没有专门负责教育科研工作的管理机构，这不利于学校组织教育科研活动的顺利开展。早在1996年召开的全国师范教育工作会议上，时任国家教育委员会主任的朱开轩同志就强调要“培养一批骨干教师和学科带头人，并使其中的一部分同志成长为中小学教育专家”。要实现这个任务，开展教师教科研活动是很有必要的。事实上，教科研活动本身是一项主体性极强的活动，参加教科研的教师不仅在从选择课题、文献检索、形成假说到制定研究方案整个准备阶段需要发挥自身的主体性，而且在教科研过程中更离不开教师本人充分弘扬主体精神，力求正确选择研究方法、合理分析研究现象、科学控制研究进程等。因此，教师参加教科研活动，一方面能提高自身教育理论水平，另一方面还可将在科研中所揭示的教育规律运用到实际工作中，有利于提高教育教学质量。另外，要培养出高素质的学生，就必须改变传统的不合时宜的教育教学体系，实行教育改革，而教科研是教育改革的先导与基础，教育改革需要教科研提供经验、指明方向、寻找突破口等。总之，引导教师参与科研活动，加强对教师科研的管理具有重要意义。我国很多中小学没有设置专门负责教育科研工作的专业管理机构，最主要的原因还是长期以来我们对教师的定位就是“灌输知识的工具”，认为中小学教师根本不需要从事教育科研工作，最多也只是局限于针对教学过程中存在的教学法问题展开具体研究，因此，早在20世纪50年代，我国中小学就纷纷设立了以学科为单位的教学研究组（教研组）。虽然在后来的发展过程中，中小学的教研组在引导教师开展教育科研方面取得了不少成绩，但仅仅依靠以学科为单位而建立的教研组来组织每门学科内部教师开展教育科研存在局限性，因此，在学校成立专门负责教育科研工作的专业管理机构，已经成为我国中小学学校管理发展的迫切需要。
2.学校执行机构的设置存在不合理之处
20世纪80年代以来，随着学校规模的不断扩大和管理活动的增多，中小学原有的职能部门不断分化，比较典型的是取消教导处，建立教务处和政教处。应当肯定，按职能的分化设置更多的职能部门，从总体上讲符合专业化原理，有利于提高学校各部门的工作效率；具体来讲，当时这样做的主要原因就是希望通过分别设置这两大机构，让它们分别负责学校教务工作和德育工作，这不仅有助于提高工作效率，而且能显示学校对这两项工作的重视，尤其是通过政教处这一机构的单独设置来加强和改善学校政治思想工作，以达到促进学生全面发展的最终目标。但是，思想政治教育是德育的一部分，因此，政教处的设置容易使我们进入一个理论误区，即把教育内容的组成（德育、智育、体育等）作为学校职能部门划分的依据。不少教育理论家从学生身体、智慧和品德发展的角度，把教育内容分为德育、智育和体育等。但是，这种分解不能作为学校工作分工的基础，因为学校中每项工作不能归于某一育（例如教学不等于智育），而任何一育的实现是学校各项工作综合作用的结果。从学校管理实践的角度，政教处的设置具有以下弊端：（1）政教处无法全面履行思想政治教育的职能。正如赫尔巴特所指出的“不存在‘无教学的教育’这个概念”，思想政治教育必须通过教学、生产劳动等活动去实现，而政教处却无权指挥教务处、总务处等部门；（2）各科教学是进行思想政治教育的主渠道，因此，建立政教处人为地分解了教导处不可分割的“教”与“导”的职能，教务处与政教处各布置各的事，不利于组织任课教师教书育人，又不利于政教处专职人员深入教学领域，组织德育渗透各育也较弱。实践表明，不见得设什么处就加强了哪方面的工作，不设就是削弱。因此，分别设立教务处和政教处，不利于厘清学校执行体制内部机构之间的关系，也不利于合理、充分地发挥机构的功能。
3.学校执行机构的职责权限划分不科学
我国普通中小学校内部机构越来越多，权力往往都集中在学校职能部门，而且这些职能部门在实际运行中把自身不恰当地定位为领导机构，不断地向同为学校中层机构的年级组发号施令，完全忘记了自身本应该发挥参谋服务作用的根本使命。另一方面，学校许多事情都要在年级组具体落实，但学校赋予年级组的权力相对过小，导致年级组承担的任务及责任与所拥有的权力极不相称，最终阻碍了学校工作的高效运行。产生如此结果的原因主要有：学校组织执行系统内部的各个机构间的关系没有理顺，同时对职能部门的定位存在偏差，还有就是在制定教育规范时没有将职务、机构、人员进行有机结合，没有对岗位的责、权、利进行科学限定，最终导致上述情况的出现。
（三）学校咨询体制：缺乏权威的学校咨询机构，其成员代表性不强
我国中小学的学校咨询体制存在的问题主要表现在两方面：第一，缺乏权威的专业性咨询机构。我国中小学的教职工代表大会（简称教代会）虽然能够发挥一定的咨询功能，但它不是专门的咨询机构，只能在每年教代会开会期间发挥定期咨询的作用，因此无法完全胜任学校咨询工作；另外，有些中小学虽然成立了一些专门的咨询委员会（如教学委员会、分房委员会等）对学校相关问题进行咨询，但权威性不强，因为这些专门咨询委员会的大多数成员是来自于相关职能部门内部的人员，因囿于部门的立场、个人的利益导致其对问题的认识往往存在一定的片面性。我国大多数中小学没有建立权威的专业性咨询机构，其主要原因就是很多学校领导者没有认识到学校管理的复杂性、专业性，总以为依靠学校各级管理部门就能顺利解决出现的各项问题，说到底还是相信依靠经验就能管理好学校，所以他们才会认为根本不需要建立专门的学校咨询机构，于是多数中小学的解决办法就是依托教代会完成学校的主要咨询任务，建立一些临时性的咨询委员会去应对学校临时需要解决的重要问题。第二，咨询委员会成员的代表性不强。这具体表现在：我国中小学的各种咨询委员会，其成员的主体往往由学校领导班子、各级职能部门负责人组成；虽然多数咨询委员会都有教师代表，但其所占比例偏低；更需要引起注意的是，学校各级咨询委员会一般没有学生参与其中，也很少吸纳来自学校外部的人士。导致咨询委员会成员的代表性不强的症结在于，学校各级领导没有树立“以人为本”的办学思想，深受我国“官本位”思想的毒害，总以为包括学校咨询在内的学校管理事务主要是由学校各级管理者负责完成，教师的主要任务是教学，是负责执行各级管理者安排的各项教育教学事务，根本不需要教师参与学校咨询工作，即使吸纳部分教师进入咨询委员会，也只是基于能通过教师代表了解教育教学情况的考虑，没有充分认识到“以师为本”的价值，至于对学生、校外人士参与学校各级咨询委员会的意义更是没有充分重视。
（四）学校监督反馈体制：监督反馈机构薄弱，其功能发挥存在偏差
长期以来，我国中小学一般只有决策机构和执行机构，缺乏专门的监督反馈机构或无专人负责监督反馈。很多带有自约性的管理制度让执行者自己制订，自己立法自己执行，缺少监督的环节。执行系统兼作反馈系统，学校工作通过行政系统布置下去，经过一段时间，又召开行政办公会或者教研组长、班主任会议听取汇报，这种由执行系统反馈的信息，往往会掩盖事实真相，使信息在很大程度上失真。总之，由于执行者身兼数职（执行、监督、反馈等），关于决策是否正确，指挥是否得当，执行是否走样，效果是否良好，都难以得到及时的客观的反映，出了偏差也不易及时纠正。造成上述情况的主要原因在于，一是人们没有真正认识到监督反馈在学校教育和学校管理中的重要性，以至于以为可有可无；另一原因就是由于“官本位”思想的存在，导致学校决策执行部门尤其是学校各级职能部门不习惯在自身以外另设一套机构来监督自己，同时认为增设机构必然产生机构臃肿的情况，再加上监督反馈完全可以通过执行系统自身来完成，所以就忽视监督反馈机构的设置。由于中小学校不重视监督反馈机构的建设，导致其机构比较薄弱，因而这项工作主要是通过学校执行系统自身来完成，于是大多数中小学在现实中更多的是一种消极监督、事后监督，往往是学校某部门出了问题以后才去监督。导致学校监督反馈体制只发挥消极监督功能、事后监督功能的情况，除了人们对监督反馈的认识不到位之外，更重要的原因也许在于，学校没有专门的机构设置或没有专人负责该项工作，从而无法保证学校监督反馈工作的相对独立性，正确发挥学校监督反馈的功能就无从谈起。
二、解决我国中小学学校管理体制现存问题的对策
（一）不断完善学校领导体制——校长负责制
1.实行党政合一的领导体制
针对在学校内部实行党政分工体制存在的弊端，解决办法就是在我国中小学实行党政合一的领导体制。理由如下：中小学是基层组织，它的主要功能是执行功能，执行就要强调集中统一和速度效率，而党政合一体制恰恰是与学校基层组织主要实行执行功能相适应的。这种体制的显著特征之一就是机构简单、人员精干，可以做到使每个人在其位、谋其事，能避免出现那种“责任大家互相推诿、功劳大家互相争抢”的不良现象，从而有效地调动下属的积极性。另一显著特征就是领导主体单一，能有效解决政出多门问题，杜绝下属无论干什么事都要既向校长请示、又向书记汇报的情况发生。这有利于下属主体性的发挥，同时领导主体也能够将主要精力放在如何办学上，必将极大地调动领导者的积极性和创造性。
2.建立健全学校决策委员会
鉴于在中小学内部实行党政合一的领导体制可能产生的弊端，为了避免在学校重大问题决策上的失误，汲取委员会制的优点是必要的。即，在学校领导体制上实行一长制与委员会制的有机结合，这也与世界各国的趋势相吻合。现在国外较为一致的观点是：“对执行性、技术性一类的事物，首长负责制较适合，而立法性、倾向性、决策性一类事物，宜采用合议制”。以前我国不少中小学实行的党政联席扩大会议形式值得借鉴（具体称谓可进一步讨论），其成员主要包括正副校长、正副书记、工会主席等校级领导。在中小学内部建立健全学校决策委员会是很有必要的，主席由校长担任，对学校重大问题如年度经费预算、课程安排、重大人事变动等进行决策，这一方面有助于学校领导班子积极性的发挥，充分调动领导集体的积极性、创造性，另一方面又可避免在重大问题上的决策失误。
（二）切实理顺学校执行体制以提高其执行力
1.建立教科室，加强教育科研工作
在我国中小学成立学校教科室可以填补学校执行机构的空缺，从而更好地组织广大教师积极参与到各项教育科研活动中去。过去，中小学教师有志于教育科研多属自发式，且其科研只能隶属于教研组（教研组更多地只关注学科教师教学法方面的研究）或教务处，然而教务处安排的业务活动基本上没有涵盖科研内容，所以自发式科研难免带有盲目性和随意性。成立教科室，对于引导教师从事教科研活动，从而提高教师教科研水平、强化教科研意识具有重要意义。这有利于教师通过科研活动提高自身的教育科研素养，从而在教育教学活动中正确发挥自身的积极性、创造性，进而更有效地引导学生主体性的发挥，培养出高素质的学生来。
2.恢复教导处，全面发挥机构功能
将教务处和政教处两大机构合并，恢复教导处，统抓五育，这样有利于教导处根据学生全面发展的需要来统筹安排学校教育活动，另一方面，又有助于发挥学校广大教师的积极性，既教书又育人，全面关注学生的发展。总之，恢复教导处，能够做到在安排学校教育活动时德、智、体、美、劳五育都不偏废，不只局限于学生的某一方面发展，可以避免出现以往将德育与智、体、美、劳四育割裂开来的不良现象，因为那种做法将会在整体上破坏人的全面发展，造成人的完整素质结构的残缺，不利于培养出全面发展的高素质人才。
3.强化年级组，稳定学校管理重心
精简校部机构，限制学校职能部门的权限，扩大年级组的权力，学校职能部门（如教导处、总务处）只能起参谋服务作用，不能起领导、指挥作用。具体来讲，强化年级组的作用，把年级组作为全面负责本年级教育教学工作的管理机构，有利于年级组全面灵活地安排教育教学工作，开展有层次、有系统、有针对性的思想教育工作，强化教师管教、管导功能，能有效达成促进学生全面发展的目的，而以往的教研组建制，无法真正对学生的全面发展负责。同时，年级组建制容易使教师产生强大凝聚力，实现不同学科教师之间的相互沟通协调，有助于教师合作，使教师积极性、创造性得以充分发挥。校长直接管理年级组，可在机构上保证校长亲临教育教学第一线，能进行有效、及时的指导。
4.合理确定学校执行规范的内容
学校执行机构的每个岗位都要有明确的职责任务和相互关系，要把校长的职责和权力逐级分解落实到每个工作岗位的人员身上，使每个人员都清楚自己在整个执行机构中的地位作用、职责任务，分清局部和整体的关系，这样就有助于调动人员的积极性，因为教职工在知道自己的职责是什么、应该做些什么事、干成什么样子就算实现目标、学校会给予何种评价和奖励后，就容易提高行动的自觉性，驱使自己做好工作。岗位责任的内容应该体现学科和工种的特征。例如，自然科学学科的教师应负责培养学生实验实习和数学测量的能力；文科教师应有应用文、朗读、讲演、会话等实际能力培养的责任；不同工种的职工要有改进工作、服务于教学、服务于师生生活的要求，这有利于引导教育者在教育活动中全面关注学生，使学生得到全面发展。
（三）设置权威的校务委员会并增强其代表性
我国中小学要在坚持发挥教代会的定期咨询功能、肯定学校内部各级咨询委员会作用的基础上，设置权威的、专业性的校级咨询机构——校务委员会，其成员应由学校领导、教师、学生、家长、教委代表、社区代表及社会名流等组成。校务委员会的机构要具有相对独立性，使之真正成为学校领导班子的智囊机构、参谋机构，通过定期或不定期地对学校重大问题进行讨论，提出意见和建议，为学校领导班子决策提供参考、借鉴，从而有助于实现学校决策的科学化；校务委员会的成员要具有代表性，尤其要保证教师代表占有适当比例，这不仅有利于调动学校内部大多数成员的积极性、创造性，也有利于吸引全社会来关心学校的发展，通过大家献计献策以促进学校教育质量的提升。
（四）安排专人负责监督工作并科学定位其功能
学校领导班子首先要转变观念，高度重视监督反馈工作在学校教育和学校管理中的重要性，从根本上要坚持学校监督反馈工作的相对独立性，考虑到我国多数中小学规模都较小等情况，建立独立的学校监督反馈机构存在一定的困难，但安排专人负责该项工作很有必要。现实可行的办法就是，校长办公室成为主要的监督反馈机构，不仅处理学校的日常事务，更应起到信息中心的作用，设专人负责监督全校的教育教学及管理工作，要将反馈的触角深入到全校各个方面和各个基层。
三、总结
在学校监督反馈的功能定位上，要“变消极监督为积极监督，变事后监督为事前监督和法律监督”，这样就有助于防患于未然，在此基础上，通过及时了解和反馈学校系统内部各部门、各岗位的具体情况，为学校领导班子的合理决策、学校职能部门的正确执行以及学校智囊机构的科学咨询提供坚实基础。
作者：石长林 单位：重庆师范大学教育科学学院