2021-4-10 | 会计审计
一、国家审计体制概述
国家审计工作的出发点和归宿点是公共受托经济责任。美国审计总局(GAO)认为，政府的受托经济责任是有权使用公共资源的政府和机构向公众说明其全部活动情况的义务。①最高审计机关亚洲组织(ASOSI)认为，公共经济责任意指受托管理公共资源的个人或当局报告资源管理情况和说明其履行所承担的财务、经营和计划责任的义务。②是否切实履行了受托经济责任不是政府说了算，必须有独立的审计机关通过审计公正地评价，进而确立或解除其所负的经济责任。国家审计的本质目标在于监督国家资源使用、管理和报告公共经济责任的实现。
目前世界上已有160多个国家和地区建立了适合自己国家国情的国家审计体制。国家审计体制分为四类。1.立法型。立法型的特点是:国家审计机关受国会委托对政府部门进行定期检查或专题检查，并向国会报告工作情况;审计机关最高负责人的任职期限较长。2.司法型。司法型的特点是:国家审计机构虽不隶属于司法部门，但用法律形式强化审计的权威，具有一定的司法权力和职能;最高审计机关负责人任期一般为终身制。3.独立型。独立型的特点是:国家审计机关是独立于立法、行政和司法部门之外的一个独立的监督系统，强调审计立场的公正性。4.行政型。行政型的特点是:国家审计机关隶属于国家行政系列;根据国家法律赋予的权限，对政府各部门、各单位的财政预算和收支活动进行审计。
审计体制本身无所谓“最好”、“最劣”之分，只要适合本国国情，能真正发挥经济监督和制衡作用就是有效的。例如立法型下，如果某国的议会力量薄弱，议会不能制约总统或首相，相反总统能控制议会，那么这种国家采取行政型就比立法型更为有效。但权力需要制约，没有监督的权力是产生腐败的沃土。总的来说，立法型审计从权力制衡原则出发，督促行政机关按社会公众的要求履行其所负的受托经济责任，有利于国家财政资金的安全、完整以及公共开支的合理有效，真正体现国家审计“政府花钱，人民监督”的本质。因此英美将国家审计从行政型发展到立法型。
二、我国现行国家审计体制剖析
20世纪80年代初我国建立审计制度时，全国人民代表大会作为中国最高权力机关的地位和权力还主要体现在宪法和理论上，国家对行政事务和经济管理的权限主要集中在政府特别是中央政府手中。当时中国正在进行经济体制改革，出现许多问题，需要政府通过加强监管职能来处理和解决。因此当时从实际出发，将审计机关设立在政府，在政府首长领导下实施审计监督。
由于审计监督与政府经济监管职能高度结合，现行国家审计体制具有自己的优势:审计机关由首长负责，便于工作的展开，对审计职能发挥有利;审计以政府工作为中心，与政府工作目标相同一，工作容易展开，有实效容易得到政府支持;由于政府工作程序简单，审计成果转换快、效率高。可以说这些有利之处或体制优势的存在与发挥，适应了当时的要求，无论是对政府加强经济监管还是全面履行审计监督职能都取得了显著成效。但随着民主的进步和经济的发展，现行审计体制也逐渐报露出很多问题:
(一)独立性问题
由于审计机关是政府的一个职能部门，审计工作是政府监管工作的重要组成部分，政府掌握着确定审计机关工作任务、审计长人选、分配审计经费等主要权限，具有很强的内部监督色彩。国家审计机关作为执行机关的部门监督执行机关自身，力度不够，特别是当政府的某些行政活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为或存在部门利益、行政级次利益、部门单位利益冲突时，影响其独立性。
(二)披露问题
首先由于审计缺乏独立性，审计结论必定受到政府的左右。审计结果提交人大时，要经政府过目，披露什么如何披露完全取决于政府，难以保证审计结果的完整性和公正性。其次我国审计法第36条对审计结果公布采用“可以”的表述，公开的责任成为带有任意性的自由裁量，导致国家审计监督仍限于内部监督。再次保密制度规定有些审计结果不能对外公开。在这几方面的综合作用下，受到损害的只能是公众的知情权和审计机关的权威性与公信力。
(三)审计监督空白问题
审计监督空白问题主要表现在三个方面。一是层次方面，目前“同级审”关系没有理顺，还不能对政府进行审计。二是审计范围方面，公共支出的真实性和合法性因固有体制限制未能全面和深入，更难评价公共支出和投资的效益，更不用说评价与政府或政府首长有关的投资失误。三是审计的深度方面，现在还多停留在一级预算单位上。
(四)上下级审计机关关系问题
首先，在现行审计体制下，下级审计机关受地方政府和上层审计机关双重领导，但审计机关负责人的任免权在本级政府，难以保证审计独立性和审计监督职能的充分发挥。其次，根据审计管辖范围，一些审计单位归上级审计机关管辖，但上级却无暇顾及，下级又无权审计，造成审计盲区，近几年查出的电力部门的严重违纪就是明证。再次各级各地审计机关之间基本上是处于“孤立”状态，很少进行横向、纵向间的相互协作和审计信息资源共享，造成审计资源浪费。
(五)审计资源问题
首先我国审计，特别是中央审计资源不足。目前我国审计署只有四五百人，还不到美国的十分之一。其次资源配置不合理。目前我国主要履行或部分履行审计职能的部门和机构，还有中纪委、国家监察部、财政部监督检查局，造成多头监督、重复监督和交叉监督。另一方面，审计人员结构单一，缺乏工程、经济、法律方面的人才。再次审计队伍自身缺乏效率。国家审计署下辖14个司和一个党委会，行政后勤人员比例较大，而英国审计署内部只设6个局，第一局承担了所有的非审计业务，涵盖了我国6一7个司承担的业务。