一、财务治理存在的问题
国有企业在改革发展过程中，不断发展壮大，极大地推进了我国经济社会各方面的发展。然而，国有企业受到国家政治体制、经济体制影响深远，计划经济时代遗留的诸多问题没有得到有效解决，在财务治理上同样存在问题。
（一）财务治理结构存在的问题
1.资本结构不合理。在股权结构上，尽管实行股权多样化，股权结构发生了变化，但国有股东“一股独大”的局面没有改变。国有股东单一控股带来的不利影响十分明显，容易因为个人意志或者个别利益导致企业决策失误，严重降低企业经营效率，对国有企业长远发展不利。在债权结构上，国有银行是国有企业最主要的债权人，国有企业融资渠道仍然狭窄，债权结构单一化；债权期限多以短期为主，使得贷款资金得不到充利用，无法发挥债权人的监督作用，加之政府和国有企业权责不明晰，政府干预制约了债权人的监督，治理效率低下。
2.市场体系和法律法规不健全。在市场体系方面，我国实施改革开放以来，资本市场、人才市场等市场化程度远远大于计划经济时代，但与西方发达国家相比，相差甚远，我国上市公司60%以上的国家股和法人股没有上市流动，资本市场存在严重信息不对称、信息不及时等问题，投资者往往凭借小道信息等方式参与投资，直接影响了投资效率，甚至导致投资失误。同时，信息不对称现象为操控市场或者内幕交易提供了便利，不利于激励机制的建立完善。人才市场不健全，国有企业经理人选拔受到政府部门影响，人才使用效率低下。在法律法规方面，我国市场经济法律体制没有形成健全完善的体系，在人才引进、审计监督等方面法律监督机制部还不够完善，特别是对会计事务所、中介结构的约束薄弱，严重影响了企业信息透明度，不利于营造公平公正的发展环境。
3.财务组织结构不够完善。国有企业的行政化导致财务结构不够完善，国有企业存在股东大会、董事会、经营者之间信息沟通不灵敏、权力不均衡等多种问题，导致“内部人控制”现象。表现为：股东大会内部制衡作用没有充分发挥，国有企业国有大股东和小股东在信息掌握、决策参与、监督职能行使上具有巨大差异，小股东往往没有参与股东大会的机会，导致股东之间不能相互制衡，管理层对大股东绝对依赖，就增加了相互勾结操作企业的可能性。国有大股东和小股东在利益追求上也有差异，大股东在追求企业保值增值的同时也承担了一部分社会责任，小股东往往只追求企业保值增值；董事会软弱无力，董事会由股东大会产生，董事会成员的构成及其薪水待遇由股东大会决定，受到股东的约束，因此在对企业管理高层的监督权行为十分薄弱。管理高层作为股东和经营者双重身份，与单纯股东在追求目标方面并不完全相同，增加了“机会主义”性可能性，对企业不利；监事会监控无效，国有企业监事会成员多为企业老员工、企业重要贡献者或者政府官员，而非市场竞争环境下的债权人、股东代表、职工代表等，受到技术的限制或者年龄的限制，导致监督无效或者监督无力。
（二）财务治理机制存在的问题
1.财务决策机制不合理。我国国有企业财务决策权分三个层次：股东财权、董事会财权和经理层财权。股东财权是股东依据企业股份占比所享有的企业收益权、决策权和管理层聘任权等。股东大会是股东行使权利途径，通过股东大会行使企业利润分配、重大决策、经营方针决定、更换董事等重大权利，决定了企业的发展方向和发展策略。政府作为国有企业的大股东，依法享有财务决策权利，而政府作为象征性概念，不具备具体行使权利的条件，往往通过以下两种方式形式权利：一是寻找代理机构代为行使财务决策权，代理机构一般为国有资产管理管理部门；二是通过健全完善财务行为管理约束机制，规范国有企业财务约束行为。董事会的财权，一般情况下，董事会行使财务决策权的方式只对部分涉及长期性、战略性的决策或者方案，进行审议，很少参与具体财务决策过程。经理层的财权，经理层负责执行董事会审议通过的财务决策方案，其职权大小取决于董事会介入程度，经理层主要负责具体日常事务，把董事会决定变为具体行动。
2.国有企业的财务激励和约束机制不健全。在激励机制方面，政府掌控着国有企业，激励方式十分单一，往往以金钱为主，而且事实上，金钱激励的范围大多是企业高管，而干出实绩的普通管理者收入很低，即使企业处于亏损状态，高管收入也很高，这就失去了激励的作用。国有性质的企业大都压力大，任务重，在缺乏有效激励约束机制下，企业会出现高消费、高福利等情况，不但不利于激励，也损害了企业的利益，滋长腐败行为。国有企业的股东和经营者是典型的委托代理关系，要使代理人（经营者）的行为符合企业利益，必须实施有效的激励机制。国有企业受计划经济影响深远，相关法律制度还没有建立起来，行政化、人治化等现象突出，比如，国有企业经营者的使用并非完全依据经营业绩，政府或者个人意愿干预较大，还没有建立起评价经营者业绩的有效标准，大多数采用谈判的方式。在信息不对称或者经营者机会主义动机下，有些居心叵测者用非法手段恶意攻击业绩突出者，不利于形成人人争当先进、人人奋发有为的局面。国有企业监管会往往由企业元老、政府官员组成，出资者、职工代表等比例很小，出现了监督意愿低、监督技术水平低等现象，甚至存在与企业经营者相互勾结现象，给企业造成隐患。作为国有股东的代行股东，在缺少激励的情况下，对企业监督作用就大大降低，导致企业经营者机会主义增加。独立董事是提升监督作用的重要手段，虽然我国独立董事制度正式建立，但是在实施的过程中，发生了扭曲，目前独立董事的提名、聘用无法摆脱大股东的控制，中小股东几乎没有发言权，因此，出现了独立董事并不独立的局面，独立董事的作用无法充分发挥，还有，我国还没有对独立董事建立监督激励机制，严重制约了独立董事制度的健康发展。在约束机制方面，国有企业常会产生“内部人控制”问题，导致国有企业控股股东为谋取私利，与企业经营者相互勾结，损害中小股东利益。我国当前的市场化程度不高，信息公开不合理，信息不对称现象普遍存在，造成对经营者的外部环境约束不强，加之，我国董事会和监事会权责没有明晰，造成监督混乱，约束不明显。以上原因都导致了财务信息失真、会计造假等问题，虽然国有企业采取了预算管理、内部审计、委派会计等多种约束途径，但由于存在问题严重，制度设计不合理等原因，国有企业监督实效问题依然严峻。
二、完善财务治理对策
（一）完善财务治理结构建议
1.加快股权结构和债权结构对策
国有企业的股权结构改革和债权结构改革是企业财务治理结构改革最重要的内容，通过股权与债权结构的改革，可使国有企业的股权结构多元化，从而避免控股股东损害中小投资者的权益。加快股权与债权结构改革，首先必须要加大机构投资者的股份，中小股东可以委托机构投资者代理其行驶权利，机构投资者可以聚集中小股东的股份，为中小股东争夺企业财务代理权和决策权，提高中小股东在财务决策和控制中的发言权和地位，强化中小股东对企业经营层的监督，积极参与企业的各项财务战略制定；其次要完善国有企业的债权结构，在债权种类和债权期限方面做出有利于企业发展的调整。
2.完善法律法规体系及市场体系政府和市场是外部治理的两个重要部分。在政府方面，我国已经建立起国有资产管理机构，负责国有资产的保值增值，并负有法律责任，实现了国有资产代理经营体制，
但是，由于代理增加，代理风险也增加。从市场方面，首先，可以探索实施债权人相机治理的模式，重点发挥银行等金融机构在财务治理的作用；其次，健全完善我国资本市场和人才（职业经理人）市场体系，应着力废除国有企业经理人任命制度，推动财务经理等重要经理人才选拔市场化、制度化，强化财务人员特别是经理人员的硬性约束，建立完善并推广职业经理人资格认证制度，推动职业经理人市场公平公正公开；最后，要完善相关法律，着力保护企业各利益相关者利益，弥补市场体系的不完善，健全市场体系任重道远，完善法律就更加急切。3.建立健全互相制衡的财务组织结构围绕发挥股东大会、董事会、经理层的作用，形成相互制衡的组织结构。首先，完善股东大会机制，建立增强中小股东表决效力的投票表决制度，重视中小股利益。我国国有企业股东大会形同虚设，主要原因就是投票表决制度出现了问题，所以，为了尽量避免损害小股东或者债权人的利益，在表决关联交易时，应实行相关利益股东回避制度。同时，应建立完善临时股东大会制度，增加股东大会的约束力，平衡股东大会和董事会、经营者的权利，推动股东大会健康发展。其次，要创新董事会结构，规定董事会成员不得兼任企业经理职务，对董事会成员结构进行优化，并加快推进独立董事制度。最后，要推动经理层选拔公平公开，以业绩论英雄，杜绝因个人因素或者政府干预导致选拔不合适的经理人。
（二）完善国有企业财务治理机制对策
1.建立合理有效的分层财务决策机制
应对国有企业不同的利益群体采取不同的财务决策机制，具体如下:股东大会作为企业最高权力机构，股东在财务上享有事关企业利益的一切决定的投票权和收益权。要保障董事会对企业经营方向和投资方案、筹资方案等具有决定权，对预算方案、利润分配方案享有制定权，对公司合并、解散方案具有拟定权，等等。经理层作为企业的实际管理者，应对企业经营活动负责，确保企业财务安全。
2.建立有效的财务激励和约束机制
在激励机制方面，应包括精神层面和物质层面、应设计短期激励与长期激励相结合、个人激励与组织激励相结合的综合激励体制，用激励机制促进经理层利益与企业长远利益相统一，保障经理层的行为符合企业利益、符合发展要求。在财务治理结构中，董事会与股东大会利益一致，而经理层往往与企业利益不一致，他们以追求自身利益最大化为目标，应通过机制建设建立起管理层激励机制，达到经理人行为符合股东利益。建立完善激励机制必须“三步走”：一是改进企业经理人选拔任用办法，实行政企分开，减少政府对企业的干预；二是董事长和经理人实行两权分置，加强对经理层的监督；三是实行股票期权激励，给予经理人一定的股权，将经理人的利益与企业利益绑在一起，并适当规定，股票期权在一定时期内不得兑现，只有为企业服务一定年限并取得一定业绩时才能兑现。在约束机制方面，企业应采取以下几个手段建立财务约束机制：一是加强内部的治理结构和机制，调整董事会的维度结构，增加独立董事的数量，发挥股东在财务治理中的作用。健全完善董事会下属的审计委员会制度，加强与监事会的沟通协作，加强审计，强化监督。同时，完善市场体系，发挥敌意收购、代理权争夺、用脚投票等约束机制的作用。完善市场体系下，中小股东可以通过市场手段进行有效监督，从而拓宽了中小股东维权的渠道。应建立健全企业管理层和独立董事行为的监督约束法律，用法律手段规范他们的行为。在西方发达国家，中小股东可以通过法律途径对企业施加压力，维护自身权益，而我国法律不健全，很多交易不规范，应尽快改善局面，通过立法形式强化财务约束。
三、结语
国有企业在国民经济社会发展中做出了巨大贡献。然而，国有企业由于控股人一般为政府，在作为经济组织的同时也具有行政特性，造成了财务管理方面的弊端，处理不好会影响国有企业经营效率，甚至造成国有企业不能适应市场竞争环境。本文从财务治理结构和财务治理机制两个方面进行了分析，提出了存在的问题和解决对策。由于知识和能力有限，问题和对策还不是很深入，需要下一步研究解决。
作者：许惠珍 单位：江苏省吴中经济技术发展总公司