一、地方政府的高等教育管理权力变迁
（一）1977年至1992年：“大中央，小地方”
“大中央，小地方”的高等教育权力结构导致了很多的缺陷，为了消除这些结果，教育界的有识之士开始主张改变这一刚性的权力结构。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（简称《决定》）颁布，我国高等教育体制的改革由此拉开序幕。该《决定》对我国高等教育存在的某些弊端进行了分析，指出“政府部门对高等教育管得过死，高等学校由此缺乏自主权，活力不足；而政府应该做好的事情却没有做好”。紧接着，在1986年，国务院颁布了《高等教育管理职责暂行规定》，中央和地方、政府和高校的权责关系在其中得到了明确的划分，并且高等学校管理的权限得到了进一步的扩大，增强了高等学校适应社会和经济发展的能力。随着改革开放的慢慢深入，经济和社会形势变得更好，为此中央政府把有些高等教育的权力下放到了地方政府，并且在高等教育权责方面，中央和地方的关系被明确做了规定。教育部在1985年6月被改建为国家教育委员会，这一改动就是为了发挥中央政府在对教育事业的宏观指导方面的积极作用。于是为了贯彻中央政府关于教育体制改革的精神，在1986年，国务院于颁布了《高等教育管理职责暂行规定》（以下简称《规定》）。其中，中央各部门、地方政府的管理职责和高等学校的管理权限的关系首次得到了明确的规定。此后，地方政府不断获得中央政府下放的高等教育的权力，比如1986年，《高校教师职务实行条例》规定：教授的审定权力由国家下放到省级行政。概括起来，由于中央政府对地方政府下放了部分的高等教育的权力，并且对二者在这方面的权责关系进行了调整，所以地方政府的高等教育管理的权力边界是非常明确的，并且地方所拥有的各项权力也有所增加。但需要知道的是，地方政府所拥有的权力更多局限于某些比较具体的教育管理事宜，而非高等教育的统筹权和决定权。
（二）1993年至1997年：“两级管理、两级负责”
在这个时间段里，由于前面高等教育管理权限的不断改革，到这个时间里确定了“两级管理、两级负责”的管理体制的改革目标。同时，这一时间阶段也形成了地方政府在教育领域里的统筹和决策权的适度扩大、中央政府适度集权。中央政府在1993年颁布了《中国教育改革和发展纲要》，指出：“要继续深化教育体制改革，改革在计划经济体制下，形成的‘包得过多、统得过死’的弊端，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制改革、科技体制改革相适应的新的教育体制”。原国家教委在1994年11月印发了《关于国家教委直属高校积极推进办学与管理体制改革的意见》，明确要求“国家教委直属高校要创造条件争取地方政府把学校纳入地方建设和发展的总体规划，努力成为本地区经济、社会发展的主要依靠力量和高等教育事业发展的骨干力量、国家教委支持直属高校接受地方政府对本地区高校所进行的统筹、规划和调整、吸引地方政府依托学校创办某些地方急需的学校和专业，与地方政府进行局部的共建和合作”。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》，明确要求国务院和地方各级人民政府形成分工有序的合作关系，共同领导和管理教育工作。此后，高等教育改革进一步推进，高等教育的隶属关系得到淡化、弱化条块分割、加强地方政府的统筹能力和提高高等教育条块的有机结合等。但由于高等教育的行政色彩过于浓烈，高等教育的条块分割的体制没有得到有效的改变。但是省级政府的高等教育权力得到一定的扩大，地方政府对本区内中央部委所属高校的统筹协调能力得到提升。
（三）1998年至今：“两级管理、以省为主”
在这个时期，高等教育管理体制形成了“两级管理、以省为主”的特征。与前几个阶段不同，该阶段的地方高等教育的权限大增，逐渐进入了和中央分权的高等教育体制变革的历史性阶段。《关于国务院机构改革方案的决定》在1998年3月的九届人大第一次会议上获得了通过，在此次机构改革中，国务院原来的40多个部门减少为29个。受此影响，中央部分高校的改革也随之进行，虽然某些特别的高校继续由中央有关部委进行管理，大部分的中央部委高校划拨到地方政府管理，或者实行省部共建的机制。于是，到1998年，中央部分高校由90年代的360所减少到263所，而到2000年，这一数字为132所；到2012年底，中央部分高校（教育部和其他部委所属高校）共计111所，地方高校1797所，地方高校占全国高校总数的94.2%。
二、中央政府对地方下放高等教育权力的分析
（一）下放动机：从激发地方政府活力向稀释中央财政压力转移
激发地方政府积极性、转移中央财政负担是中央政府权力下放的主要动机。中央政府在新中国成立以来曾多次对地方政府下放高等教育权力。第一次权力下放是1958到1960年的大跃进时期。由于全部照搬苏联的教育模式，我国高等教育出现了很多问题，于是通过权力下放地方政府来消除消极因素的影响。于是，从1957年开始，农业院校转移给省级政府管理，除了部分农业高校属于农业部管理外；此后，全国的高等医学院校也逐步转移到省级政府管理的门下。第二次权力下放是文化大革命时期。由于受到文化大革命的“大破大立”口号的影响，调整过后的中央部分高校131所中，除了部分的国务院特殊部门管理的军工高校外，真正归中央部门管理的高校仅仅有6所高校。第三次权力下放是在20世纪80年代中期开始。权力的转移主要体现为中央下放了某些统筹权给地方政府，地方政府获得了实质性的教育统筹权和决策权。前两次的权力下放主要体现了中央政府刺激地方政府的高等教育管理的积极性，但转移中央政府财政负担在后期的权力下放中表现得尤为明显。这是由于政企分开的改革导致了中央部分缺失足够的财政来对所属的高校进行教育经费的投入；同时，当时的亚洲金融危机刺激了拉动内需政策的出台，高等教育扩招由此而来。高等教育的扩大导致了经费的不足，这加大了中央部门的财政压力，于是为了转移财政负担，国务院相关的部门把所属的高校转移到了地方政府，从而实现了中央和地方的分权。
（二）下放方式：行政等级分权
职责和权限划分的理念、原则、主体、范围、内容、方法、方式、技术等一系列准则和规范的总称就是中央政府与地方政府的职权划分方式。从世界范围的角度来看，在单一制国家里，地方政府与中央政府存在着两种职权划分的方式：第一种是行政化划分，另外一种是法律划分。前者主要根据政府的行政文件、行政法规来规定中央和地方的关系，所以行政机关是划分的主体，这些主体根据行政命令形成等级的排列形式；行政放权是划分的主要内容。而后者是通过法律专家的论证、地方和中央的协商，把权力划分为两个部分———专有权和共有权，专有权力主要是由于其比较适合存在于某一个特别的方面，而共有权则较难被分到某一个独享的部门。
三、地方的高等教育分权对地方的政府激励的影响分析
（一）地方政府获得权力导致激励扭曲
高等学校的分权改革虽然自从20世纪80年代中期就开始实施，但是社会和公立大学的高等教育权力还是十分有限的，这主要是因为区域高等教育的宏观决策者和直接管理者的角色都集中于地方政府的身上，地方政府把高等教育的举办者、办学者和管理者都全部集中了。最能体现此种被截取的权力结果的是，地方高等教育财政预算体制。类、款、项、目是预算等级的四个等级，这是根据我国现行的国家预算科目得出的。文教科学卫生事业费类中的款级对应教育事业费，而基本建设费类中的社会文教费款级对应教育基本建设投资。由于在权力下放地方政府的过程中，权力容易被截取于地方或者是地方首长的手中，这导致了权力寻租，从而导致了地方政府扭曲激励或者坏的激励的形成。由于地方政府或者地方政府首长具有理性经济人的特征，他们会利用手中的权力进行权力最大化收益。同时，权力寻租也导致官商勾结，把教育权力用于其他商业权力之上。
（二）道德风险和机会主义倾向递增
行政体系内部的自上而下的分权实质上是行政委托性质的表现，这明显表现为中央和地方政府之间构建出了代理契约的关系，这也隐含了二者之中存在一种模糊的激励机制。由于这种契约代理的关系是在中央政府的强制主导下完成的，所以稳定性和不平性表现得尤为明显，从而最终导致了地方政府道德风险的递增。由于一种不平等契约关系存在于中央政府和地方政府之间的行政化分权过程中。通过“共建、调整、合作、合并”的权力转移，部分中央部委所属高校已基本上划转给地方了。经过短期内的规模扩张，地方高等教育的各种资源需求递增，这加大了地方政府的教育管理责任，尤其是教育财政支出的压力递增。虽然地方政府获得了一定实质性的高等教育决策权和统筹权，但是中央政府仍然把持一些关键性的资源和权力要素，所以增大了地方政府的责任，但地方权力却没有相应增加。不稳定性的特征也表现在权力转移的过程中。由于中央政府主导下完成的权力下放隐含着大量的权力不稳定性，所以地方政府对此怀有巨大的动摇心理，随时担心中央政府收回下放的权力。于是，地方政府对权力稳定性的预期比较低，从而会导致他们采取机会主义，最终导致短期行为在地方政府行为上有所体现，也影响了中央宏观调控能力的落地。
（三）制度性安排的缺乏
1.地方政府发展高等教育的监督激励机制的缺乏
在权力下放的过程中，地方政府从中央政府那里获得了一部分统筹权和决策权，但是两级政府间的权力和责任进行明确和具体没有得到明确的分配。此种“合约”具有明显的模糊性，这导致了对地方政府发展高等教育的有效的监督激励机制的缺乏。由于地方居民监督制度的缺乏，地方政府官员的主管意愿之于地方高等教育发展的随意性非常大，于是在长官意志的作用下，高等教育资源被利用于其他领域，诸如商业用途，从而实现自己政绩的提升。
2.地方政府发展高等教育的绩效考核制度的缺乏
绩效考核制度非常重要，地方政府发展高等教育不能缺少。由于制度设计的不完整性，对地方政府发展高等教育的绩效进行考核的机制也没有纳入到中央政府的高等教育权力制度设计中。由于高等教育质量具有长时间性，其在短期内难以显示，一些容易观察的发展指标就成为地方政府官员努力完成的方向，诸如扩大学校规模、教育用地、毛入学率等等。但却对高等学校的教学质量、社会效益等等无暇顾及。这些机会主义极大地损害了高等教育的可持续发展，这是由于缺乏对地方政府发展高等教育的绩效考核制度造成的。3.地方政府间利益协调和制衡机制的缺乏高等教育地方分权更多具有纵向分权的性质，但在众多平行的代理人之间却没有建立其有效的高等教育利益协调及其制衡机制。由此导致无序和混乱的局面在地方政府间诞生了。以下几个方面的因素导致了该机制的缺乏：第一，缺乏因高等教育资源享赋区域差异造成的竞争起点不公平的协调机制。长期的计划经济导致了我国资源和社会发展的不平衡性发展，所以高等教育的资源享赋呈现出明显的区域差异，这加剧了中央建立有效的利益协调机制。第二，缺乏对全国性高等教育公共产品在地区间公平分配的机制。中央部委所属高校是全国性的公共产品，来自不同地区的居民应该平等地享有这些中央部分高校所提供的高等教育机会。但是我国还没有建立教育资源平衡发展和享用的机制。我国高等教育的改革始终伴随着中央和地方权力平衡和分配的问题，这导致了高等教育地方分权和地方政府激励关系的客观存在。地方政府的高等教育管理权限经历了一个变迁的历史，这也表现出地方和中央存在权力博弈的关系。中央政府会出于转移中央财政压力的考虑对地方政府下放高等教育权限，并且伴随了权力下放方式的改变。地方高等教育分权对地方政府激励产生了一系列的影响，地方政府会对下放的权力进行截取并导致激励扭曲，同时也增大了道德风险和机会主义倾向。而制度性安排的缺陷也导致了一系列的地方发展高等教育的监督、激励、考核和协调的难题。
作者：何 宇 潘光堂 单位：四川农业大学