一、沙湾县社区管理现状
基于对沙湾县社区管理现状考察的基础，重点调查和分析沙湾县三道河子镇14个社区的社区管理状况。三道河子镇位于沙湾县城，是沙湾县的政治、经济、文化中心，辖区面积39．5平方公里，辖区总户数为15674户，人口5．2万人，由汉、哈、维、回等25个民族组成。全镇共有党员534名。社区办公用房平均为267平方米，其中7个社区均建立了一站式服务平台;少年路社区荣获自治区级绿色社区称号;少年路、体育场路、塔城路3个社区荣获地区级文明社区称号;广场路、塔城路社区荣获地区级绿色社区称号;人民路、奎屯路、沙城路、光明路4个社区荣获县级文明社区和绿色社区称号。目前社区已形成物业保洁、劳务输出、电信代办收费、便民粮油、幼儿托管、文化娱乐、邮政服务、家政服务、特色养殖等17个类型的服务项目69个，服务居民的能力日趋增强，年收入近30万元。沙湾县三道河子镇的14个社区中建设最早的在2000，最晚的是2008年，社区建设年限均较短暂，在体制完善程度、管理水平、人员工作能力、基础设施、资金供给等方面还存在不足。
(一)社区管理内容
沙湾县三道河子镇14个社区充分发挥社区服务中心的牵头作用，带动社区服务业蓬勃发展，不断满足居民日益增长的物质文化需求。开展托幼、家政服务、劳务输出、卫生保洁、粮油配送、道路保洁、便民小饭桌、爱心超市、种养殖、煤气换送、邮政服务11大类52个服务项目。社区文化建设以丰富居民文化生活为切入点，文体活动设施不断完善，倡导科学文明健康的生活方式，促进精神文明建设，初步形成了“开放交流型”、“文化社团型”、“实体保障型”、“市场运作型”和“特色服务型”五大社区文化运行模式。三道河子镇在县委政府的关心和支持下，不断加大社区服务力度，提高服务业发展层次，完善社区服务功能，实现了社区各类服务实体分类管理，提高了社区服务业的发展层次和水平;对社区办公活动场所及配套设施投入加大，阵地建设得到加强;健全社会保障体系，改善居民群众生活条件，拓宽就业渠道，促进就业创业。
(二)社区管理队伍
社区的成立时长都比较短暂，最长的不过13年，短的则仅有5年，在这短短时间内，社区的构建难免不完善。社区工作人员数量相对社区总人数而言相当少，社区总人数最多的有6724人，而社区工作人员数量最多只有18个;而且，除光明路社区外，其他所有社区都没有聘请专职人员，而随着人民生活水平的不断提高，社区为提高其管理和服务质量，聘用专职人员在所难免;社区工作人员中，国家公职人员占绝对大的比例，从而反映了居民参与社区管理的情况不是很好，公职人员成为社区行政事务的主要负担者，而专职人员又几乎没有，这些工作人员的工作负担难免过重。各社区都有一定数量的低保户，其中以乌鲁木齐西路社区最多，高达407人，而社区总人数是3360人，可见该社区的财务压力是非常大的。此外，沙湾县党、政组织体系在社区层面的界限并不十分明晰，人员任职上存在着交叉现象，办公场所经常共用，容易导致领导和管理混乱。
(三)社区管理方法
每个社区面临的具体形势和情况相差迥异，有的社区老年人数非常多，社区的工作目标及政策措施倾向于为老年人提供服务;有的社区综合市场多、商业网点多、流动人口多、刑事治安案件多、人口管理难、居民问题解决难，这类社区的工作倾向于“四知四清四掌握”以降低犯罪率，确保公民的生命财产安全，以建立起“法律援助型社区”;部分成立得比较早的社区，由于各方面的条件较为成熟，已在探索“小区党支部+业主委员会”管理模式，以走出一条在社区党总支领导下居民群众自我管理、自我服务、自我教育的服务居民新路子;部分社区已经建立起一站式服务平台，便民利民服务于人民大众。
二、沙湾县社区管理存在问题
经过几年的探索和实践，沙湾县社区管理取得了初步成效，在经济发展和社会稳定中发挥了重要作用。但面对纷繁复杂的社区管理领域不断推新的现实情况，从城市社区功能的发挥以及适应社会发展要求的角度来看还存在一些问题。主要表现在:
(一)社区自治职能的削弱
根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》针对居民委员会的规定，可以定性为，政府和居委会在城市社区治理中应分别扮演规制者、供给者、指导者和供给者、代言人、助手三重角色。但实际上，两者均存在角色迷失的现象。沙湾县的社区组织在社区管理中存在较严重的职能限制，相关政府部门在社区管理中存在经常性的“缺位”、“越位”问题，而过多过细的干预只会削弱社区的自治功能甚至使之丧失，而只有社区的高度自治才能更有效、更充分的实现社区管理部门的权利和责任。社区服务本身就有很大的共通性和重复性，而这也是旧管理体制条块分割的矛盾在社区管理体制未得到充分完善时期的表现。目前沙湾县部分社区存在“三多”现象，即治安乱点多、流动人口多、出租房屋多，政府主导力量得到强化，对社区的管理职能很大程度上倾向于行政的强制化，弱化于社区的自我管理，进而给社区自治进程带来一定的消极影响。
(二)社区行政性工作过多
基层社区居委会的主要职责，是依法组织居民开展自治活动以及协助基层政府或者派出机关开展工作等，在协作开展工作时应实行权随责走、费随事转。但调访沙湾县社区干部的反映是:各级政府都普遍把社区当作小政府，社区层面要承担大量的行政管理职能，大量超出居委会职责、不该由居委会承担的工作，社区俨然成了政府的派出机构。行政性工作事项名目繁多，具体如“有计生检查，信访调解，安全生产，社会治安，经济数据调查等十多项内容”，用“上面千条线，社区抓全面”这句话来形容丝毫不夸张，诸多分外的工作让社区工作人员普遍表现出疲于应付的状态。同样，社区干部也没有充足的时间、精力对社区群众深入了解，一定程度上影响了社区管理效能的发挥。此外，政府有关部门除直接给社区摊派任务外，往往会通过一些量化指标去考核社区工作人员，反而是政府部门接受居委会、居民以及居委会接受居民评议、考核与监督的活动搞得较少，有些本末倒置。如此，社区的工作不象为社区居民服务，更象是在为政府服务。
(三)社区管理权利有限
社区在社会的不断进步发展中，已逐渐分离出相对独立的两类事务，即行政性公共事务和自治性公共事务。调研显示，社区工作人员普遍反映大量繁杂的工作进入到社区，社区在承担更多社会事务职责的同时，其社区的管理权力却并未得到相应的调整。政府的相关职能部分在社区各设立一套班子，将工作向社区延伸，对社区服务建设总量不少，但因是"小而全"，相互之间没有实现充分整合，导致街道体制与社区体制在性质和功能上的脱轨，相互间推诿扯皮的现象时有发生。如一些本应社区行驶的管理职能，但实际是有些政府部门在接手，一些政府部门承揽、包办了许多不属份内本应由社区自治组织办理的事务，街道办直接领导和管理居委会工作的现象极为普遍，造成社区居委会责、权、利的不对等。目前，沙湾县多数居委会都处于“权利小、责任大;经费少、事务多”的尴尬境地。
(四)社区管理队伍薄弱，专业化程度低
从沙湾县各社区的人员配备上，整体表现出社区管理工作人员队伍薄弱，人员年龄结构不适应，整体专业化程度偏低的现象。虽然沙湾县近年来本着“三位一体”的社区管理和服务队伍建设思路，即“专职人员为骨干、兼职人员为主体、志愿者为补充”的，但组成队伍中多为家庭妇女、离退休职工、下岗工人以及年老者，专业人员的比例非常低。但随着社会的发展，人们物质生活水平的提高，利益诉求的多样化、复杂化趋向，将会对社区的服务与管理提出更高的要求。如今的社区居委会成了“大包大揽”者，涵盖社区治安、卫生、环境、文化、教育等，严重超出自身承受能力。此外，一些非政府的公益性和非营利性的社会组织较为缺乏，当前沙湾县社区志愿者队伍和中介组织的发展不成熟，成员对社区缺少归属感，没能形成全员参与社区建设的良好氛围和环境，影响了社区工作的深入开展。
(五)社区管理缺乏经济基础
社区服务具有公益和福利的二重性质，政府层面应该给与大力资金支持。但目前一些领导仍是注重城市经济增长效应，对社会民生建设缺乏兴趣和热情，对常规化和科学化的社会管理涉及甚少，其直接结果是投入于社区管理服务的政府财力是少之又少，社区公共物品供给的匮乏。沙湾县多数社区没有有效经济来源，致使目前社区的硬件设施普遍落后，严重制约了社区的发展。多数基层社区办公面积仅在十几平米，办公条件非常简陋;民众活动场所普遍很小，而且地点分散、功能单一，难以满足社区居民、尤其是离退休人员的服务需求。基础硬件设施的落后是社区各项工作有效开展的瓶颈，通常会是"有项目缺硬件，想服务缺场所"的尴尬境地。此外，市场经济环境运作下，价值观、利益观的不同决定了人们认识上的偏差和扭曲，居民对公益事业的度大打折扣。
三、沙湾县社区管理存在问题的成因分析
沙湾县社区管理存在问题的原因是多方面的，主要是表现在四个因素上:有着自身建设历程短的现实因素，有着社会、政府及社区居民整体认知度不高的主观因素，有着城市化快速发展、流动人口增多的客观因素，更有组织功能界定不清、相关法规制度不完备的体制因素。具体表现在:
(一)现实因素:建设历程短
沙湾县社区管理面临的一个现实因素，就是社区建设历程太短，无从经验可谈，对国内社区先进模式照搬照抄只会是治标不治本，只能结合自身实际一步步探索总结革新。社区建设作为一个新生事物，并不是凭空而降的“舶来品”，而是早期社区服务纵深化发展的产物。从城市基层社区来说，沙湾县社区建设的基础性工作启动较晚，在20世纪末期才开始尝试进入社区自治阶段，时今不过十多年的时间。沙湾县社区建设热潮的兴起，是在2000年12月中央办公厅和国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，自意见的转发学习后，各镇政府结合当地经济和社会发展现实情况，逐渐步入社区自治管理模式的探索阶段。同时，沙湾县对社区的管理工作大多是探索性，理念和方针难免有盲目和不成熟，乃至在当前市场环境下孕育出来的社区非营利组织还不够成熟，还难以承接从政府和企业剥离出来的社会职能和服务职能，必然导致社区的职能作用发挥滞后。
(二)主观因素:认知度不够
沙湾县社区管理存在的诸多问题，其主观因素在认知度不够，来自三个层面:社会、政府及社区居民。主要归纳为:社会群体对社区建设的认识度不够，对城市社区建设中异质性强的特点缺乏重视，未能真正理解社区在社会发展中的重要作用。改革开放30年前的经济主导型发展战略，使得一些地方政府热衷于经济的大干快上，片面的发展观导致了政府服务功能缺失，其直接后果就是社会自治能力的不足、公共产品服务供给的不足。新形势下社区工作的变化、社区建设和发展并没有引起沙湾县政府的高度重视，社区的管理多是务"虚"不务实，以致社区工作开展陷入重重困难;同时，基于政府对社区建设的认识不够，舍不得为社区建设投入资金，同时也存在着等、靠、要的思想，加之缺乏经费来源的其他有效渠道，没有持续规范的资金来源体系使得社区发展后劲不足。城市社区管理离不开居民的参与，然多数社区居民还是没有真正脱离对单位的依赖性，没有实现向社区回归的意识转变，普遍归属感不强，参与意识淡薄，对社区概念淡泊和疏远，对社区建设工作关心不做、支持不够。三方面所表现出的主观意识层面的不足，使社区建设整体缺乏动力与支持。
(三)客观因素:城市化效应
城市化步伐不断加快，迫切需要建立一整套与市场经济衔接的城市管理体制，社区作为社会管理的基本单位，义不容辞地将成为完善城市功能、提高城市管理水平和居民素质的有效载体。自中央实施"西部大开发"、“对口援疆”发展战略以来，大量来自各地的流动人员进入到新疆，构成了新疆城市经济发展的重要力量，成为城市发展不可缺少的重要因素。因此，做好流动人口的社区服务与管理，是新形势下社区服务的重要内容。此外，当前政府职能转变和“小政府”、“大社会”格局的形成，更多的政府职能回归社区，越来越多的社会事务下沉到社会基层部门，考验着社区居委会的承接能力。在城市流动人口快速增长、老龄化社会加剧、城市居民需求升级等诸多因素作用下，城市配套设施缺位、服务短缺、社区建设滞后等矛盾日益显现，迫切需要建立健全新的社区管理理念和新的社区管理模式。
(四)体制因素:上层建筑的模糊化
诸多因素中起决定作用的当属社会管理体制改革的滞后性。当前，在沙湾县的社区管理中，相关治理主体的职责界定模糊，如街道办事处职能定位不明确以及社区居委会角色错位等问题。表现出两个特征:一是居委会的行政化色彩大于自治化色彩。社区居委会是自治组织，主要任务本应是发展居民自治，却承担了大量的行政事务，造成了行政化倾向严重。二是政府偏离了服务和指导的方向，领导意味较为明显。当地政府对社区事务总体上仍管得过多过细，以强制性的直接管理为主，管制有余而服务不足，导致城市社区公共物品和公共服务的短缺。而城市基层社会管理体制转型的滞后使政府和居委会在社区治理中迷失了应有的角色定位。此外，沙湾县有关社区管理的相关法规制度不够完备，而深化城市社区管理体制的改革唯有规范的法规制度先行，社区中各类组织和居民也都必须在法律规定的范围内行动。多民族聚居的地域背景更赋予了沙湾县社区创新管理新的内涵，而要真正实现社区与社会的接轨机制任却重而道远。今后，构建沙湾县的新型社区管理路径应是政府、社区组织、社区居民、NGO与NPO多元互助合作的局面，确立认同和共同的目标方式实施对社区事务的协作管理。与此同时，体制创新、法规规范和完善、弱化行政干预力量、重视以“人”为中心的软件管理将在社区管理中不可或缺。
作者：刘娟 单位：石河子大学经管学院