成人教育改革顶层设计综述

一、中国成人教育改革顶层设计的历史视野

（一）中国成人教育改革顶层设计实践反思

一是改革思维前沿。它以1978年邓小平提出的“现代经济建设需要大力恢复和发展成人教育”和中国高等教育要“两条腿走路”的思想为指导，从国家战略高度阐释了中国成人教育改革发展的时代意义。从六五计划到十五计划中，都明确提出了：大力发展成人高等教育”“发展成人教育和其他继续教育”等改革总体思路，扭正了过去人们对成人教育与社会经济发展关系的认识误区。二是发展定位明确。国家首创了“成人高校招生考试制度”和“中国高等教育自学考试制度”，构建了自国家教育部到省（市区）教育厅直到地市县教育局的层级式成人教育行政管理体系，确定了成人教育的国民教育地位，校正了以往把成人教育仅作为政治化或社会化教育的偏失。三是法律地位确立。在《中华人民共和国教育法》中，明文规定了“国家实行职业教育制度和成人教育制度”“国家鼓励发展多种形式的成人教育”，有效改变了过去成人教育只有政策支持而没有法律支撑的状况。四是政策举措务实。从1978年国务院发出的《关于扫除文盲的指示》、教育部与中央广播事业局制订的《中央广播电视大学试行方案》，直到《关于加强职工教育工作的决定》《国家教委关于改革和发展成人教育的决定》《进一步改革和发展成人高等教育的意见》《关于成人高等学校设置的暂行规定》《教育部关于大力发展高等学校函授教育和夜大学》等一系列改革政策制度的集中喷发，基本改变了既往对成人教育调控指导范畴偏窄与力度不足的问题。

（二）中国成人教育改革顶层设计的特征

实践阐明，中国成人教育改革顶层设计个性鲜明。首先，它是一种以“民心工程”为核心的教育理念变迁，彰显了党的教育思想的发展，显扬出党和国家为了满足社会和人民群众日益高涨的接受高质量教育的需求，从根本上改变成人教育发展与经济社会发展和人民大众需求不相适应状况的决心与信念。由此“，以全面发展的人推进人的全面发展，进而推进社会经济发展”的办学理念得到广泛传播，“加快成人教育与社会进步、繁荣经济、文化建设、促进就业、消除贫困、维护稳定紧密起来”的办学战略，聚合成了强烈的社会共识与共鸣。由此，中国成人教育才有了成人高等学历教育、成人职业教育、农村成人教育、干部教育、对外开放教育等的多元化、多样化、多层化的全面发展。其次，它又是一种以“民生工程”为主线的教育实践变革，体现了最广大人民群众的利益。这个变革始终坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，积极采取一系列方针举措，将以扩大办学规模和增加经济效益为主要支撑的办学方式，切实转变为保障人民群众的教育权利，提高人民大众整体综合素质水平，关注弱势群体的权益的人文行为。把“为民办实事”的理念贯穿于改革发展过程的始终，把“为民办好事”的要求落实到改革发展的方方面面，获得了广大人民群众高度认可与赞许，使“成人教育是成才必由之路”的认识骤升为一种社会共识，掀起全社会参与成人教育的热潮。据国家相关统计，仅1998到2007的十年间，我国参与成人本、专科教育的学员有2149.21万人，成人中等教育的学员有4.07亿人，成人初等教育的学员有3487.42万人，远程网络本、专科教育的学员达409.72万人，创造了世界成人教育包括发达国家在内的世界各国不可能达到的高度。

（三）中国成人教育改革顶层设计的走向

当然，20世纪末中国成人教育顶层设计的框架仍然是初步的，正如《国家中长期教育改革和发展规划纲要》所指出的那样，还需要进一步“建立健全继续教育体制机制”。不过目前关于这个改革发展要求的落实还存在一些现实问题。这是因为改革开放后，中国成人教育无论是在理论或实践上都与当时国际成人教育发展水平存在差距。当时的国际成人教育已进入了理论体系建设的发展时期，成人教育不仅更广泛地在世界各国各地区普及，而且在教育机构、办学层次、学科门类、教育对象、教学内容、办学形式、科学研究等方面都有进一步发展，已形成了个性化的社会体系。同时，终身教育也成为一种国际潮流，在全球范围内广泛传播。在此大背景下，如何依据中国国情恢复和推进成人教育的改革发展，就成为中国社会改革开放的紧要命题。但问题在于，国际上既没有成功的经验可供借鉴，在理论上学术界也与世界前沿理论缺少认识和衔接，缺乏进行根本性和整体性改革本土化的理论准备，以至中国成人教育只能摸索改革发展之路，相关的顶层设计还存在不少深层问题与惯性矛盾。

在社会转型发展、市场经济完善、政府职能转变的大势下，当今的经济社会发展形势与改革开放后的情况已大不相同，中国成人教育一些“体制性与机制性”的问题又接踵浮出水面，并成为改革发展的主要阻碍。“更加注重改革的顶层设计和总体规划”的问题又成为决定中国成人教育改革发展的最为紧迫又最为重要的任务。诚然，期间也曾有人试图从市场经济角度进行另类顶层设计，一些人把以“市场需求”主导改革发展为基点，依靠不断撬动市场需求和无限扩大办学规模实现成人教育发展的方式，提到“现代改革模式”的高度，声称只有这种模式才能重振中国成人教育。其实这种模式只是市场竞争下的功利化与产业化活动，屏蔽了成人教育的公益属性。尽管这种模式在一段时期内很受追捧，但它所带来的恶性竞争、乱收费、功利性、质量滑坡等问题，已使成人教育的社会声誉不断下降，全社会要求“重索改革新路径和重聚改革新共识”的呼声十分迫切。

二、中国成人教育改革顶架设计的现实动因

（一）顶层设计的模式问题

目前，社会、政府、学界、机构都在探索成人教育改革发展模式问题，但也普遍出现了继续沿用传统模式来推进改革发展的情况。这种传统模式主要表现为以行政导向为主体，由政府指定改革方向和制定改革方案，由政府相关职能部门组织有关社会机构、社会资源、社会力量进行实施。这种模式的优势明显，即在政府的直接领导和组织实施下，能集中人力物力办大事。然而缺陷同样也很突出，它并没有触及到体制机制等核心问题的变革，且行政化、城市化、精英化倾向严重。在市场经济条件下，成人教育与市场的关系越来越密切，影响改革进程的因素也越来越表现为极大的不确切性，而国家各级政府对成人教育改革发展的价值与作用的认知却不一致，国家相关成人教育改革的政策在不同地区的落实执行情况也大相径庭，一些地方政府既不具有掌握足够信息和对成人教育改革结果预先作出准确判断的基本能力，也缺乏必要的资源投入和政策激励，在宏观调控或组织实施等关键环节都缺乏科学性管理。在此情形下“，社会引导与政府主导同行”的模式似乎是顶层设计的一种新尝试，即在政府充分发挥成人教育职能的平台上，既强调政府指导下的改革发展“整体统筹”，倡导理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、行为标准等的系统化，同时又注重改革发展的民主化，要求重大政策方针的决策必须以在全社会进行充分酝酿、市场调研、科学论证为前提，重大政策要经过公开、公正、公平的程序批准执行，为中国成人教育顶层设计提供不竭活力。

（二）顶层设计的动力问题

从上述意义上，中国成人教育顶层设计的主要动力仍来自政府对成人教育认识的变迁，以及相关职能范畴与行为的主动变革。这就要求各级政府要牢固树立“改革动力是创新”的理念，把成人教育改革重点放在以宏观调控与改革实践相和谐为基础的体制与机制创新上。其中最紧要的是为成人教育改革创新提供良好的法治环境，搭建公平竞争的社会化平台。从理论上说，改革的动力源于创新的压力，这种压力是社会发展贡献与所得到回报一致性的现实表象，而成人教育所面临的压力是需要所有办学单位（包括学校、机构）来共同承担的，并不是某些学校或机构的专利。这就要求在推进成人教育改革发展过程，不以各种政策倾斜和资源偏向，厚此薄彼地区别对待某些学校或机构。中国成人教育行业内的戮力同心也是顶层设计的重要动源。但这种动源不是把眼光盯在政府身上，企盼政府的优惠和扶持，甚至希望政府能给予特殊的政策与资金支持。实践佐证，这种由政府而不是由社会对成人教育办学单位（学校或机构）所进行的过高评价和物质资助，往往会产生相反的结果，非但起不到鼓励先进、激励后进的正能量作用，还会产生守株待兔的负面意识，使一些成人教育办学单位（学校或机构）不屑于脚踏实地去改革与创新，而是千方百计地“创新”一些“概念”或“创造”一些“理由”，向政府伸手要政策、要资源。这种不良风气的蔓延，必然导致成人教育整体性改革与创新方向的偏离，更谈不上聚合成人教育整体力量推进改革发展了。当然，政府确实需要为成人教育的改革发展进行政策支撑和资源投入，但这些支撑与投入应当限制在对改革创新的基础理论研究和社会化教育服务平台建设方面，尽可能地避免在竞争性领域直接扶助办学单位，防止造成不公平竞争和形成对政府的某种新“路径依赖”。

（三）顶层设计的走势问题

对中国成人教育改革的顶层设计要有一个新视野。曾几何时，人们一说起顶层设计，就对扩大办学规模，增长经济效益，拓展市场高端项目，扩张新的教学场地等成效显著和业绩明显的方面兴趣盎然，而对制度体系建设、管理体系创新、人才培养模式变革等则不以为然，注重效益的力量明显超过了关注创新的力度。而实践印证，改革开放后中国成人教育顶层设计所取得进展，除了国家主导外，还得益于以下因素：一是改革开放使“知识改变命运”成为一种社会激情和社会共识，为成人教育改革营造了一个良好的社会环境；二是改革推动的现代化拓宽了人们成才之路和对人才标准的重新评价，有利于成人教育社会品牌的凝聚与树立；三是改革开放后现代教育科学技术的引入，迅速缩小了中国成人教育与国外成人教育和国内其他教育的差距，使成人教育成为人们成才的主要选择。上面种种表明，彰显公益性是成人教育改革顶层设计的基本走势。一个国家的社会越进步，经济越发展，对社会教育服务的需求和要求就越高，而成人教育的主要功能就是满足社会和人民日益增长的高质量教育的需求。但一些人却对“满足高质量教育需求”作了字面性理解，在“高”字上大做文章，热衷于高端化、高效益、高速度的市场成人教育发展，却忽略了见效慢、收益低、层次低的公益性成人教育。其实，中国成人教育的上层建设与经济基础的双重属性，就决定了它就是一种市场化与公益性相融合的“特殊性社会服务教育”，这对于中国这样一个成人教育在国民教育结构中占有很大比重的国家而言，加大教师继续教育、农民工教育、干部职业教育、企业岗位技能教育、社区公民教育等等公益性教育的分量和比重，不仅对成人教育改革向“推动社会经济发展”和“满足人们教育需求”的两端抻延具有现实意义，同时也廓清了中国成人教育改革顶层设计的基本走向。

三、中国成人教育改革顶层设计的推进建议

（一）顶层设计要与改革试验相结合

中国成人教育改革顶层设计要以深化改革试验为原点。近些年来，国家和一些地方政府根据成人教育发展趋势和人民本众的呼声，已在成人教育顶层设计的架构内采取了主动行动，进行了许多积极的改革探索，如国家继续教育基地建设、基础教育骨干教师“国培计划”实施、北京上海等地区关于非学历证书认证制度的研究、高校成人高等学历教育改革等。这些试验探索的效果十分显著，不仅为国家和各级政府关于成人教育改革战略决策提供了重要支撑，还为这些地区的成人教育发展带来了更多机遇。这些情形也引示，把从下而上的改革试验与自上而下的顶层设计结合起来，形成上下合力，才是更好更快推进成人教育改革发展的关键。就成人教育而言，中国是大国，地区发展不平衡，没有前车之路，各地方成人教育改革呈多样性发展，且改革方案仁智各异，极易影响顶层设计的进度。过去我国成人教育从下而上的改革试验并不鲜见，却鲜有人把这些试验成果进行汇总，形成顶层设计必要的元素。例如2005年福建省率先制订了《福建省终身教育条例》，然十年过去，全国还只有上海、太原等地区有相应举措，其他地区和国家层面上的相关法规迄今仍在酝酿之中。因此，对成人教育基层（包括高校、研究机构、企事业单位、办学机构等）的改革探索和创新倡议，国家和当地政府应当热情支持，认真研究；对于已有的改革试验，要及时总结经验，适时调整方向，并在国家制度层面上进行提升凝练，加以推广；同时，对那些还没有开展的改革，要在政策上进行激励和指导，在高校或机构进行试点，在积累经验中保护基层试验的积极性。总之，只有把自上而下的顶层设计与基层的试验探索结合起来，实现它们的良性互动，中国成人教育改革顶层设计才能走上理性之道。

（二）顶层设计要与制度创新相呼应

中国成人教育改革顶层设计应以加快制度创新为基点。就本质而论，顶层设计不是对成人教育细枝末节的调整，而是对成人教育原有制度和体制的根本性变革。这种根本性变革必然要求以制度创新为最高形式，以制度创新过程为继赓与连接的桥梁。我国成人教育制度创新曾领引世界潮流，在广度和深度上无国可比。但近年来却出现了制度建设实质性虚化、针对性泛化、权威性弱化等悖相，明显滞后改革发展的要求，以至目前成人教育改革顶层设计中所面临的诸多深层问题与矛盾的解决，很大程度上取决于政府能否以改革创新精神拿出制度创新的新思维，通过国家层面的制度安排与政策设计，在体制改革、机制完善、法制建设、政策扶持、学科建设资源投入等方面构建新的制度体系。创新成人教育制度体系要点有二：一是强化制度创新的主体。推进成人教育是政府应有职能，它的制度创新和实施主体都是国家，要求政府以“有形之手”进行组织引导和实际运作。这也表明，只有不断强化政府在制度创新中的主体地位，使各级政府“常怀成人教育改革之心、善谋成人教育发展之策、恪守成人教育服务之责”，惟此成人教育制度创新才有了砥柱与脊梁，制度创新体系构建才能彰显应有的“底气”与“蕴义”。二是优化制度创新的环境。这种环境优化的要害是：坚持国家权威文献对成人教育改革发展评价与引导的持续与衔接，坚持国家职能部门相关成人教育改革政策方针的适量供给，坚持政府各种成人教育改革配套举措的广泛宣传和全面推广，使成人教育制度创新具有“一种非强制性的影响力，是使人信从的力量和威望”，形成一种活力蔚然的普适性社会氛围。

（三）顶层设计要与文化建设相依存

中国成人教育改革顶层设计当以坚持文化建设为重点。历史揭示：中国成人教育始终是以人才培养与文化创新为双轮推进经济社会发展，并以此创造出璀璨辉煌的华夏文明。然而在一个长时期内，人们在谈论或思考成人教育改革发展的时候，不是突出它的政治属性，就是强调它的市场功能，而对其最有价值的文化职能则表现出整体性失忆，甚至有意或无意间，人为地把成人教育与文化传承与文化创新剥离开来，以至文化失忆迄今仍是阻碍成人教育改革发展的沉疴宿疾。凸显文化创新与顶层设计中的相互依存关系，已成为中国成人教育“更加注重改革的顶层设计和总体规划”之关键。

可以说，把握好两种关系是关口。一是要把掌控好顶层设计与文化传承的关系。这种掌控，强调要把中国成人教育顶层设计的主体结构、层次、涵盖内容架构、选择方式、实施行为、资源整合与社会参与等最具有边界意义的要件，与自身文化源流的疏通、自身文化基因的重检、自身文化成果的发扬对接起来，在本然层面上将鲜活的传统成人教育文化内核，贯通顶层设计过程的始终，覆盖顶层设计的边边角角。二是要持握好顶层设计与文化创新的关系。这种持握，要求在筹划顶层设计时，要注重设计要素与文化元素的结合，尤其是对关于成人教育的本质、价值、个性、目的、功能、关系等最具根本意义的环节进行筹划时，既要更多地从传统成人教育的文化道统中汲取营养，又要在现代主流文化体系中，核定成人教育应有的文化地位、肩负的文化使命、履行的文化担当，加之不失时机地把成人教育研究成果转化为现代文化新因子，使中国成人教育顶层设计在办学理念、对象范畴、育人模式、教学内容、行为方式等关节上，实现教育理念向文化自信、办学特色向文化自尊、育人行为向文化自强的本然跨越，让中国成人教育的文化旌旗重扬。

作者：曾青云 郑玉双 许伶军 单位：江西师范大学成人教育研究所 江西师范大学成人教育学专业