一、闲置土地的概念与政策背景
近年来，房地产市场持续升温，住宅及商业用地需求不断增加，土地的稀缺性日渐突出，导致土地供需矛盾加大、价格上涨，房地产开发企业基于利益驱动大规模购地、囤地、炒地，闲置土地不断增多。如何依法处置闲置土地，实现有效用地被政府提上重要议事日程。1999年国土资源部颁布实施《闲置土地处置办法》，主要规定了闲置土地的认定标准、处置主体、处置措施。该办法中关于闲置土地的处置措施比较宽松，政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，可以选择包括延长开发建设时间、改变土地用途、征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等多种处置方式。2001年国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》，要求各级政府严格控制土地供应总量，加大对闲置土地的处置力度;坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应，增强政府对土地市场的调控能力。该通知着重强调了政府在闲置土地处置工作中的重要性。2008年国务院出台了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，要求各级政府及土地管理部门严格执行闲置土地无偿收回、征收土地闲置费等处置政策，强调土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。2009年国务院发布了《关于集约用地的通知》，该通知对土地闲置费征收标准提出严格规定，并指出将对闲置土地征收增值地价。2011年国务院下发了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，指出金融监管部门要加强对房地产开发企业的融资监管，商业银行不得对存在土地闲置行为的房地产开发企业发放新开发项目贷款。2012年国土资源部修订通过《闲置土地处置办法》，对闲置土地的认定标准、处置主体、处置程序等方面进行了修订，同时强调解决闲置土地问题的重点在于完善预防和监管机制。2013年十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了经济领域的改革方向，尤其是在房地产税立法、规范征地程序、扩大国有土地有偿使用范围等具体问题上，提出了较为具体的改革措施。
二、银行信贷业务中的闲置土地问题
从闲置土地的政策走向来看，其认定标准进一步明确，处置程序趋于完善，处置力度逐渐加强，房地产开发企业的违规操作空间逐渐缩小，各级政府及金融监管部门的监管力度逐渐加大，银行面临的土地闲置问题更加突出。
1.土地闲置行为难以定性，银行认定闲置土地依据不足
在实际操作中，土地闲置行为千差万别，仅套用定义难以准确界定。例如，某企业曾因存在土地闲置行为被处以罚金，该企业缴纳罚金后仍未按规定对土地进行充分及时开发，该行为是否构成土地闲置，是否可重复处罚，目前尚无统一规定。另外，虽然国土资源主管部门负责闲置土地的调查认定和处置工作，但目前向银行申请房地产开发贷款的项目中，大部分土地都未经过认定。是由企业还是银行提出闲置土地认定申请、认定结果是否作为贷款依据、结果是否对外公布等问题亟待解决，否则银行认定闲置土地无据可依。
2.企业变相虚增总投资，套取银行贷款支付土地闲置费
在房地产开发贷款总投资中除建安费用外占比最高的就是土地成本，部分企业申请银行贷款时，将土地闲置费列入土地成本，虚增总投资以增加拟申请贷款额度，相当于以银行贷款支付土地闲置费，该部分贷款无还款来源，导致企业偿债风险加大。
3.抵押物损失概率增加，抵押权人利益受损
一是政府无偿收回未动工开发满两年的土地将使商业银行设置的土地使用权抵押落空，银行抵押物面临较大损失的可能性增加，即第二还款来源保障度降低。二是房地产开发企业一旦被无偿收回闲置土地将面临资产减值风险，引发现金流紧张等经营问题，届时贷款第一还款来源销售收入也会受到不良影响。三是企业如果因土地闲置问题被处以高额罚金将恶化其现金流状况，偿债能力也将下降。
4.现行监管政策存在空白，银行监管风险加大
各级政府对闲置土地等土地违法行为的监管及处置力度逐渐加大，金融监管部门对银行房地产信贷业务的监管也趋于严格，但是现行监管政策仍存在一定空白。例如，国务院要求商业银行不得对存在土地闲置行为的房地产开发企业发放新开发项目贷款，但并未明确存量项目贷款中涉及的闲置土地问题如何处理。监管政策存在空白，加之银行对于政策的解读存在差异，导致银行监管风险加大。
三、信贷管理建议
1.密切关注中央新政实施细则，完善银行内部信贷管理制度和审批流程
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在政策层面明确了房地产市场甚至整个经济领域的改革方向，在今后一段时期，政策将落实在具体操作层面，相关法律、法规及实施细则将陆续出台。银行业对此应当密切关注，在把握国家政策导向的基础上，研究分析新出台的法律、法规，结合宏观经济形势，研判房地产市场走势，进一步调整、改进信贷管理制度，完善信贷业务审批流程。同时，加强对土地闲置问题的研究，对房地产开发贷款业务中涉及的各类土地闲置现象进行汇总、分类，在《闲置土地处置办法》的基础上，结合银行信贷工作实际进一步细化、制定银行关于闲置土地的认定标准，同时研究制定工作流程及认定结果应用范围，做到审批涉及土地闲置问题的信贷业务有据可依。
2.严控新项目准入，分类管理
对于新增信贷项目，应根据认定标准甄别是否存在土地闲置问题。如果信贷项目已经涉及土地闲置问题，对属于企业自身原因造成的，在其消除该问题之前，项目禁止介入;对属于政府原因造成土地闲置的，要求企业出具关于土地闲置原因的情况介绍并辅以政府文件、审批手续和施工规划等证明性文件，银行调查人员经实地考察后，结合书面文件及实际情况进行预判及风险评估，制定初步信贷方案，报请审批。对于存在土地闲置隐患的信贷项目，即即将到达国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书规定的最后动工开发日期、房地产开发企业仍未动工的项目，要求在项目动工后方可介入。
3.梳理存量项目，优化信贷方案
对于存量项目进行全面梳理。首先，对于处于审查阶段的项目制定差异化的贷款方案。对于借款人存在土地闲置记录的，可适当上浮房地产开发贷款利率以符合风险收益匹配的原则;对于项目被处以土地闲置费罚金的，在核算总投资时剔除土地闲置费，并相应核减贷款额度。其次，对于有贷款余额的项目，构成闲置土地并存在被无偿收回风险的，应要求企业追加抵押物，并严格控制抵押率，确保抵押合法、足值、有效。最后，对于已审批尚未放款的项目、构成闲置土地的，应停止放款并核实导致土地闲置的原因，与借款人及国土资源主管部门沟通闲置土地处置方案;对于处置后土地闲置风险消除、借款人可以按规定进行开发的，可以继续放款，否则应中止放款。
4.加强贷后管理
加强房地产开发贷款的贷后管理。一方面是监管资金账户。包括核实资金用途，确保贷款用于项目建设;监测销售资金回笼情况，确保还款进度与销售进度相匹配。另一方面是开展现场检查与日常跟踪管理，检查客户财务状况及经营情况，跟踪工程建设进度，督促企业按规定及时充分进行开发。
作者：王雪 单位：中国农业银行信用审批部