城郊农业发展问题及策略

一、沈阳城郊农业发展中存在的问题

（一）农业生产布局不够合理。近几年，沈阳地区城郊农业不断推进产业结构调整和设施化水平，并取得了一些成绩。目前沈阳城郊特色农业在300万亩以上，已经形成了新民的棚菜、棚瓜种植，辽中的果蔬生产，苏家屯的温室葡萄、紫苏子叶反季节栽培，于洪的北虫草、食用菌生产，沈北的花卉生产等一批具有一定品牌效应的特色农业。但在这些生产的空间布局中，却镶嵌在大面积粮食生产之中，没有真正形成粮食或经济作物的规模生产区域，这也集中反映出沈阳城郊农业生产缺乏合理的全局谋划。因此给经济作物收购、运输和销售环节都带来了阻碍，更不利于城郊发展观光旅游农业等新业态和地域农产品品牌战略建设。

（二）城郊农业发展的特质建设不足。所谓城郊农业发展的特质建设，是指特定区位上的城郊农业发展所需要的特定生产条件，主要指包括高人力资本化的劳动力、农业科研体系与成果转化机制、特种作业机械、营农技术指导、虫害和疫病防治、施设农业的自动化控制设备系统、安全高产种子和仔畜、食品安全标准与检测、各种协会组织等。目前，上面述及到的特质建设普遍处于缺失或建设不完善当中，例如，沈阳城郊农业虽然已经创建了许多小有名气的品牌：沈北新区的诚信食品，于洪区的绿丰牛肉、三山梅花鹿、思颖花卉，苏家屯区的昊明禽业、娇王有机大米等特色品牌，但是这些品牌过于分散，没有按照某一角度将其统一整合起来，其经济影响力十分有限。这些情况印证沈阳地区城郊农业的特质建设十分不足。

二、城郊农业发展问题的成因

（一）发展规划难已运行。沈阳城郊农业在发展中，基本上是采取农业经济自然演进加市场引导的方式运行，虽然沈阳城郊各级政府已经编制城郊农业发展规划，但是由于耕地的生产经营权在农户手中，政府不能直接干预农户生产安排，过去紧张的干群关系至今还在阻隔着政府与农户的沟通，现在部分政府职能部门无所作为的行为，使得农户不完全相信政府，因此，农业发展规划很难得到农户响应，进而得不到有效的运行，农业发展只能在市场的诱导下慢慢地进行，由此，市场失灵问题难已规避，前文述及到的各种问题层出不穷。

（二）政府扶持缺乏系统性安排。政府的扶持与支撑是发展城郊农业的关键引导力。当前沈阳发展城郊农业面临着政府扶持缺乏系统性安排的问题，政府只是在设施农业基建、特色农业发展基础条件、水产、畜牧业、林业、农产品加工与出口、农民合作社发展等方面给予“象征性”的局部政策支持，从沈阳城郊实践上看，当前政策性支持的作用杯水车薪，在政策的支持力度、广度与深度上面，与城郊农业发展的需要相距较大，尤其是缺乏生产、流通与消费等三大领域的系统性政策支持。在调查中发现，城郊农业发展需要在提高原有支持力度基础上，完善政策支持结构，扩大政策支持力度。

（三）农业科研机构参与程度低。城郊农业的发展离不开科技的支撑，农业科研机构作为重要的促进农业农村经济发展的载体，要以解决农业生产实际问题为己任，并在推动城郊农业不断向前发展中发挥自身的作用。通常只是在政府的计划安排下，在表层上参与城郊农业发展的科研工作，一些有针对性的生产亟须科研项目，鲜有问津，这充分反应出农业科研机构低程度参与城郊农业的问题。由此，一些诸如城郊农业特质建设、产品结构与质量、发展模式研发与推广等工作不能有效地开展，所以要想发展好城郊农业，大量注入农业科研力量显得尤为重要。

（四）新型农民孵化机制缺失。城郊农业特质要素能否被高效率地利用，特殊区位是否能催生高经济潜能，都依赖于农业劳动力素质的高低。农村技术指导名存实亡导致营农指导缺位，农业生产的分散性与农民经济利益的竞争性，以及因农民缺乏组织性而无法做到农村内部自我教育，导致农民人力资本积累缓慢和总量不足。前文述及的问题都与农民综合素质低下有着直接的关联，而其素质低下的成因，又在于孵化高素质新型农民机制的缺失，因此，构造新型农民孵化的机制，提高农民综合素质，不失为破解沈阳城郊农业各种问题的良方。

三、促进城郊农业发展的政策建议

（一）政府给予辅助政策体系支持。一是要加快农业经营方式转变的辅助政策支持。积极推进土地规模经营，发展规模城郊农业基地。按照“依法、自愿、有偿”和稳制活地的原则，加快土地流转。对新流转出土地经营权的农户，给予一定数额的补助；二是给予营造新品牌的辅助政策支持。对于取得QS认证的给予一定政策性奖励，对当年获得国家级（包括国际金奖）、省级、沈阳市级优质农产品金奖的，分别给予政策性奖励；三是要积极开展对农民实用技术培训的辅助政策支持，对承办单位每人给予补助；四是给予农业“龙头企业”扶持政策支持。

（二）突出搞好城郊农业的基础设施建设。一是加大对农村基础设施建设的投入，同时引导资金流向农村基础设施建设，为农村经济社会的可持续发展提供保障；二是进行经营管理体制改革。对于国家和集体投资建设的基础设施，在保证其安全、有效运行的前提下，可以采取租赁、拍卖等形式，引入竞争机制，引导当地业主或农民进行市场化管理及商业化运作；三是进行投资主体多元化道路。按照谁享受、谁负担原则，引导农民或民间投资主体自主投入；利用招商引资争取外来资金投入。

（三）构建城郊营农指导人才队伍。一是着力培养营农人才。重点培养开发、使用管理，为营农人才工作提供发展空间；发挥各类农村专业合作经济组织和农产品基地等的优势，凝聚各类农村实用人才；鼓励农村实用人才创业，对农村实用人才参与推广农业新技术给予支持，允许他们的知识和技术能够参与收益分配；二是着力培养科技人才。建立一套针对专业技术人员接受继续教育培训的登记、考核等制度；着眼于本地农业产业发展的特点，科学的分析人才需求，科学系统的制定在职人员的培训计划；针对农业高层次人才，加大开发的资金投入。

（四）鼓励社会资本和技术参与城郊农业发展。一是要鼓励和吸引社会多种形式资本参与土地综合利用开发。在土地农业用途不变更的前提下，允许民营企业、合作组织和农民根据市场需求和产业化需要，支持其自主选择经营内容和经营方式，使农业结构得到调整优化；二是要培育土地使用权市场，建立和完善土地流转机制。三是要逐步建立城乡统一的土地要素市场。通过立法明确国家、集体和个人利益关系，保障和权衡各方权益。通过市场流动带动城乡资本流动、人才和劳动力流动，并建立农民社会保障基金。

（五）合理化城郊农业生产结构与空间布局。根据沈阳城郊农业区位空间的情况，合理化地设计城郊农业发展的空间布局：一是近郊区生态保育圈，有效减轻环境破坏对城郊农业的污染威胁；二是中郊区农业生产圈，冲破传统的思维模式发展，发展生态农业、设施农业，建设绿色、无公害农业等多元化农业生产基地以及农产品产工销一体化的集体企业；三是远郊区的景观文化圈，注重挖掘文化内涵，延长农业旅游产业链，形成“反城市”圈。

（六）加强城郊农业发展质量监控工作。一是要增强农产品质量安全监控能力。大力推进农业标准化，以监控农（兽）药残留标准为核心，加快健全农业药品使用标准监控体系。在质量监控体系约束下，集中创建一批园艺作物标准园、畜禽养殖标准化示范场和水产健康养殖示范场，使无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品得到大力发展；二是要加强农产品质量监督管理。健全各级投入品和农产品质量管理监管体系。完善投入品登记、生产、经营、使用和市场监督等管理制度，完善农产品质量安全风险评估、产地准出、市场准入、质量追溯、退市销毁等多项监管制度，健全检验检测体系。

作者：胡德志 单位：吉林大学军需科学学院