全球气候谈判对农业发展的影响

1农业议题在全球气候谈判中地位的演变与未来趋势

1.1农业议题关注初显阶段（1995～2005年）

1995年，《公约》缔约方第一次大会（COP1）决定启动《京都议定书》（以下简称《议定书》以落实《公约》确立的应对气候变化原则和目标，由此全球气候谈判进入京都气候时代。在这一阶段，农业议题在全球气候谈判中的地位有所提升和改观，农业领域采取的措施也被纳入到缔约国家实现减排目标的手段之中。表现在以下几个方面。首先，把土地使用、土地使用变化和林业（LULUCF）领域的活动计入减排目标的实现中。根据《议定书》第3条第3款，“自1990年以来直接由人引起的土地利用变化和林业活动——限于造林、重新造林和砍伐森林——产生的温室气体源的排放和汇的清除方面的净变化，作为每个承诺期碳贮存方面可核查的变化来衡量，以实现附件—所列每—缔约方依本条规定的承诺”[2]。同时，《议定书》也赋予《公约》缔约方大会就涉及农业土壤、土地利用变化和林业类各种温室气体源的排放和各种汇的清除方面的相关变化，应如何加到附件一所列缔约方的分配数量中或从中减去的方式、规则和指南做出决定。在《议定书》后续谈判中达成的《马拉喀什协议》（MarrakechAccords）对LULUCF的原则和规则做了进一步的说明，即LULUCF活动仅包括森林管理、放牧和管理、植被恢复以及农田管理。其次，《议定书》下发达国家实现减排目标的京都灵活机制之一——清洁发展机制（CDM）首次明确将农业领域减排包括其中。根据CDM的规则，发达国家通过CDM获得的排放许可用于冲抵其京都减排目标，而农业领域是开展CDM项目的主要领域之一。由此，农业领域温室气体排放的减少得以进入全球气候的谈判之中。再次，《议定书》首次就农业应对气候变化提出直接的要求。《议定书》第10条b款呼吁签约国制定、执行、公布和定期更新减缓气候变化的措施和有利于充分适应气候变化的国家方案以及在适当情况下的区域方案，这些方案“除其他外，将涉及能源、运输和工业部门以及农业、林业和废物管理”，从而农业议题正式出现在国际气候协议中。

1.2农业议题地位的迅速提升阶段（2005年以来）

2005年《议定书》最终生效，全球气候谈判进入后京都气候时代。在这一阶段，农业不仅首次成为独立的谈判议程，而且在各种气候谈判场合被多次讨论，在全球气候谈判中地位迅速提升，表现在以下几个方面。首先，农业在气候谈判中被提及的场合和次数迅速增加。在《公约》及《议定书》的谈判中，农业议题被提及的次数寥寥无几，然而自2005年后京都气候谈判启动以来，缔约方不仅就农业应对气候变化多次交换意见，而且出现在后京都气候协议谈判文本中的多个地方。根据全球农村发展捐助者平台（GlobalDonorPlatformforRuralDevelopment）的分析，哥本哈根气候会议谈判文本中涉及农业的条款达到72处，《公约》下长期气候合作特设工作组（AWG-LCA）的谈判案文将农业议题单列一章，并建议成立农业议题工作计划。2010年，各国依据《哥本哈根协议》提交的应对气候变化计划中，三分之二的发展中国家将农业纳入其中，2010年底坎昆会议后投入运作的快速启动基金、绿色气候基金以及新建立的“坎昆适应框架”均将农业囊括其中。2011年底的德班气候大会首次为讨论农业应对气候变化问题预留了空间，缔约方大会（COP17）要求研究建立农业工作计划的可能性，并且24个国家还提交了在农业纳入气候谈判的立场文件。根据相关学者的分析，各国在农业纳入全球气候谈判上的共识越来越多。2012的多哈气候大会也围绕着农业议题进行了相当热烈的讨论。其次，在正式的联合国气候谈判之外，对农业应对气候变化的讨论日渐增多，也趋于激烈。一般来讲，在正式气候谈判会议召开的同时，《公约》秘书处也会邀请学术研究机构、非政府组织参加会议，举办气候大会的边会（SideEvent）,就尚未纳入正式谈判的气候议题和观点进行交流，从而使边会成为塑造正式气候谈判结果的重要渠道。

近年来的几次气候大会上，举办的边会和参加边会的人数迅速增加，涉及农业的边会和活动也大量涌现。据统计，在哥本哈根气候大会期间，与农业相关的边会共有13个，并且还在2009年12月12日举行了“农业和农村发展日”，后者还发布了“农业和农村发展联合宣言”。联合国粮农组织（UNFAO）也多次联合地球之友（FriendsofEarth）、世界自然基金会（WWF）等环境非政府组织举办了多场农业应对气候变化的边会。这些都极大地扩大了农业在气候谈判中的影响。再次，要求将农业纳入国际气候机制的呼声高涨。随着气候科学的发展，各缔约方、学者、环境非政府组织对农业在应对气候变化中地位的认识更加清晰，因而越来越呼吁给予农业在气候谈判中应有的位置，改变以往应对气候变化中对农业的忽视。2009年4月，各缔约方在德国波恩首次召开《公约》下农业议题专题研讨会。哥本哈根大会期间，迫于各种环境非政府组织的压力，农业被写入《哥本哈根协议》文本草案中，虽因多种原因，农业未能出现在最终的《哥本哈根协议》文本中，但是此后的历次谈判会议上，农业议题越来越受到重视。

2010年坎昆会议前夕在荷兰海牙召开的“农业，粮食安全和气候变化”国际会议制定了农业应对气候变化的路线图。在坎昆会议上，不少国家呼吁建立农业应对气候变化工作计划，并促使2011年底的德班气候大会决定就建立该计划的可行性和方式进行研究和交换意见，并力争在2012年的多哈气候大会上做出最终决定。虽然有点遗憾的是多哈气候大会将做出最终决定的时间推迟至2013年底的波兰气候大会，但各方对提升农业在全球气候谈判地位的热情和兴趣却愈加高涨。从以上的分析可以看出，随着国际应对气候变化进程的发展，农业议题受到越来越大的关注，在全球气候谈判中的地位迅速上升。虽然当前的全球气候谈判仍未能就农业纳入国际气候协议做出实质性的决定，但是已经朝着正确的方向迈出了重要一步，在国际气候谈判中为农业议题预留了一定的空间。因此，农业部门必将在未来全球气候谈判和应对气候变化中发挥愈来愈大的作用。

2农业议题在全球气候谈判中地位上升对农业的影响

伴随着世界各国对农业与气候变化关系的认识加深，农业议题在全球气候谈判中地位不断提升，由此推动各国在农业领域采取更多的气候行为，从而使全球气候谈判对世界农业发展的影响越来越大。首先，进一步推进世界农业发展模式转变和低碳转型。气候科学的发展使世界各国对农业在造成以及解决气候变化问题中的角色有了更加准确的认识，由此也促使各国开始在农业领域采取应对气候变化的行为，表现在：一是农业议题被越来越多的国家纳入其国家气候战略中。通过农业减少温室气体排放不仅对那些承担强制减排义务的发达国家有着不小的吸引力，而且也成为不少发展中国家的选择。目前已有35个国家在提交给《公约》秘书处的文件中详细阐明了它们在农业领域拟采取的气候行为，其中包括20个发展中国家将农业活动纳入适当国家减排行为中。

不仅如此，不少发达国家还通过与发展中国家在农业领域开展清洁发展机制（CDM）来实现减排目标。2007年全球碳市场上可交易的排放许可有18%来自农业CDM项目，截至2010年12月，农业领域的CDM项目占全球登记注册总数的17%。这些行为的落实将使农业温室气体排放大大下降。二是提高农业部门能源利用效率和生物质能源、可再生能源等替代能源。农业部门的能源利用效率不高，也是典型的能源密集型产业。通过提高农业领域的能源效率，发展替代能源不仅能够减少化石能源的消耗和依赖，而且能够减少温室气体排放，为此许多国家将正在改变传统的农业耕种惯例，转而发展有机农业、设施农业等新型农业。目前已有包括欧盟及其成员国在内的不少国家已经或者正在通过立法对农业部门的能源效率以及替代能源使用做出规定。三是对农业应对气候变化的技术和资金支持强度日渐加强。伴随着各国对农业温室气体排放、气候变化脆弱性和减排潜力的新认识，世界各国加大了对农业应对气候变化的技术和资金的投入力度。为了实现农业应对气候变化的目标，实现农业技术革新、加大农业资金投入成为各国的必然选择。就技术支持而言，根据2009年的技术需求评估，26%的减排技术和43%的适应气候变化技术与农业相关，《坎昆协议》创设的技术研发机制也侧重于农业领域，这些都有利于提升对农业发展的技术支持。

以上三个方面的农业应对气候变化行为会随着农业议题在全球气候谈判中地位的上升而进一步加强。这些行为将促使各缔约方，特别是发展中国家进一步改变农业生产过和环节，从而不仅使农业领域的温室气体排放会大幅地下降，而且使农业生产更具可持性和更加“低碳”。其次，提升农业适应气候变化的能力。虽然农业在全球气候谈判中仍处于相对边缘化的地位，但却是受气候变化影响最为严重的部门之一。美国子午线研究所（TheMeridianInstitute）牵头进行的“农业与气候变化全球对话”研究项目显示，“2050年，世界上超过22%的重要谷物种植地区将遭受气候变化的负面影响，而在南撒哈拉非洲和亚洲，这种影响将分别达到56%和21%，气候变化也将影响水利灌溉的有效性、粮食的营养价值以及粮食储存和流通安全”。可以说，农业适应气候变化已经成为当务之急，然而由于各缔约方对农业应对气候变化的认识和重视不足导致进展异常缓慢。农业在全球气候谈判中地位的提升将使这一现状有所改观：一是农业适应气候变化资金缺乏情况将得到一定程度的缓解。2008～2009年，全球碳市场融资的6%（约8.16亿美元）流入农业领域，官方发展援助（ODA）对农业的投资也不到70亿美元，而根据世界银行的估算，农业领域适应气候变化的资金将超过70亿美元/年，要将农业排放降低到2004年的水平需要的资金则会达到350亿美元/年。

伴随着农业在全球气候谈判中地位的上升，越来越多的国家会加大对农业进行的投入以实现气候变化目标，发达国家更是通过加强与发展中国家在农业领域的合作来获得减排信用。联合国气候变化政府间委员会（IPCC）预计，2030年前农业减排具有很强的竞争力，倘若碳价保持在20美元/吨，农业每年能实现27亿～152亿吨的减排，倘若碳价上涨为50美元/吨，农业每年的减排量则能达到64亿～187亿吨，由此而获得的这些资金对于农业适应气候变化将发挥很重要的作用。二是农业应对气候变化措施的执行有助于降低农业在气候变化中遭受的负面影响。农业在全球气候谈判中的出现和地位上升会促使各缔约方逐步为农业规定更加具体和更具约束力的气候责任，由此也使得农业领域会制定、出台和执行越来越多的应对气候变化措施，这些措施涵盖减缓、适应、气候融资、技术转移以及能力建设等多个方面。譬如，在许多国家的支持下，世界上的很多银行都在开展和资助农民适应气候变化的项目。这些措施将为发展更具适应性和可持续性的农业创造机遇，从而满足土壤保持、水质保持和保护农田的需要。更为重要的是，对农业的资金和技术支持以及能力建设将提升农民对气候变化的认识，推动和支持农民经营土地方式的变化，推进农业现代化和可持续发展转型，进而使农业在全球气候变化的影响面前更具适应性。

再次，农业在全球气候谈判中地位的上升也将在一定程度上恶化农业生产形势。气候科学研究表明，全球气候变化虽然对农业也有积极影响（如高纬度地区的土地变得适合耕种等），但主要以负面影响（如农产品产量和价格波动不稳等）为主。从全球范围来看，世界农业，尤其是发展中国家的农业现代化程度不高，农业产出的增加仍要以温室气体排放的剧增为代价，因而全球气候谈判虽然能够推进农业的低碳转型，但也可能会使农业生产面临新的压力与挑战，表现在：一是粮食生产水平下降，世界粮食安全面临挑战。农业是世界粮食的主要来源，根据世界粮农组织（FAO）的研究，2050年世界人口将增长至91亿，加上人们生活水平的提高，要满足生活的需要，世界粮食生产需增加70%。农业纳入全球气候谈判有可能会使上述目标的实现更加困难，因为农业领域减排在很大意义上将意味着会牺牲粮食生产，减少粮食出口，威胁世界粮食安全。

二是农业用地将进一步减少。相关研究认为将林地转变为耕地是导致森林被砍伐的最大驱动力，由此导致的排放也是全球温室气体的主要增长源，然而随着源于森林砍伐和破坏导致的排放（REDD）纳入全球气候谈判中，原本以扩大农业用地为目的的毁林和森林砍伐将受到控制，乃至最终停止，这将意味着农业用地的增长将减速。与此同时，许多国家还制定了长期的退耕还林政策，并将许多农业用地改种各种能源作物以开发生物质能源。这些举措大大减少了农业领域温室气体的排放，但也使农业用地进一步减少，从而在一定程度上影响世界的农业生产。三是农业领域大力发展生物质能源的政策导致世界粮价上升。近年来，由发展生物质能源而驱动的对相关原料的需求被认为是导致农产品和粮食价格上涨和市场扭曲的主要原因。联合国粮农组织（FAO）等牵头开展的研究显示，“美欧及其他国家采取的强制推进生物质能源生产与消费的措施导致了包括粮食在内的诸多农产品价格的上升”。

在此情况下，不仅联合国粮农组织、乐施会（Oxfam）、国际行动援助（ActionAid）等机构对发展生物质能源表示担心，而且一些大的食品跨国公司如雀巢（Nestle）、联合利华（Unilever）等也在多个场合要求欧盟及其他国家逐步淘汰对生物质能源的支持。可以说，由农业应对气候变化而带来的粮食生产水平下降、农业用地减少和粮价扭曲与上涨进一步冲击了世界粮食安全，成为未来农业发展的重大挑战。

3全球气候谈判对中国农业发展的机遇与挑战

中国是最容易受气候变化影响的国家之一，而气候变化对中国的影响主要体现在农牧业、森林与自然生态系统、水资源和海岸带等。根据2013年发布的《中华人民共和国气候变化第二次国家信息通报》，气候变化引起中国农业种植结构的调整、中国农作物病虫害加重、农业生产损失增加和主要作物产量下降等。农业减缓和适应气候变化已经成为中国农业发展必须考虑的因素。因而，农业议题在全球气候谈判中地位的上升对中国农业发展来说影响重大、意义深远。

第一，全球气候谈判中农业议题地位的上升将为中国农业的绿色可持续发展转型增添新的机遇和动力。2007年中央一号文件首次提出现代农业的多功能特性，2008年中共中央第十七届三中全会又指出中国农业的发展目标是发展资源节约型和环境友好型农业。2012年的中共十八大又进一步提出要大力推进生态文明建设，农业自然也在其中。因此，无论是现在还是将来，农业的发展方向是把农业建设成为富民的生态产业，这也要求中国农业必须实现绿色低碳的可持续发展转型。农业议题在全球气候谈判中地位的上升将给中国农业的上述转型提供新机遇。

近年来，在全球气候谈判的推动下，中国在农业领域采取了不少应对气候变化措施，主要包括：一是完善和强化农业领域应对气候变化政策与法规。中国政府健全了以《农业法》、《草原法》、《土地管理法》等为基础的农业法体系，制定了农田、草原保护建设规划，不仅改善了农业生产力和增加了农业生态系统碳储量，而且使生态环境脆弱的地区开垦土地、草地破坏和土地浪费得到了严格控制。二是在农业领域推行了不少有利于减缓温室气体排放的技术措施，如低排放的高产水稻品种、规模化饲养管理技术、优良反刍动物品种技术、沼气处理畜禽粪便技术、秸秆还田和少（免）耕技术等。以沼气利用为例，仅农业部在2012年度就投入43亿元引导地方政府加大对沼气利用的补助力度，使该年的沼气用户达4100万户，实现6000万吨温室气体减排量。三是在全国范围内开展测土配方施肥行动。2005～2007年间，中国政府已在1200个县开展了测土配方施肥行动，引导农民科学施肥。截至2009年底，推广测土配方施肥面积达10亿亩以上，通过测土配方施肥，2009年小麦、玉米、油菜等产区减少不合理氮肥施用70万吨。四是全面推动畜牧业发展向科学化、规模化、集约化生产的现代养殖业转化。这些措施的制定和落实不仅使中国农业领域的温室气体排放比“照常发展”（businessasusual）情景下减少了很多，而且农业的管理和发展更加绿色和具有持续性，从而使中国农业发展模式的转型又向前推进了一步。

第二，农业在全球气候谈判中重要性和地位的上升有利于中国推进农业的现代化水平和提升农业适应气候变化的能力。农业在中国是关系国计民生的战略性基础产业，然而中国农业现代化水平偏低，农业的发展在很大程度上是以牺牲资源和生态环境为代价，这也使中国农业在气候变化中的脆弱性凸显。农业议题地位的上升和最终成为全球气候谈判的重要组成部分将为改变中国农业现状状况创造条件，表现在：一是中国农业领域将因参与温室气体减排而获得新的资金和技术支持。为应对气候变化，中国对农业的财政投入自2005年来呈现明显的上升趋势。不仅如此，，中国农业通过参与国际气候合作也获得了越来越多的国外资金和技术支持。仅以清洁发展机制（CDM）项目为例，截至2010年12月1日，全球登记注册的CDM项目为5824个，其中17%属于农业领域，而中国作为世界最大的CDM项目接受国承接了其中的不少项目，从而对为中国农业发展获得不少资金和技术收益。另外，根据联合国粮农组织（FAO）估计，农业应对气候变化的资金需求2050年将达到2100亿/年，亚洲占其中57%，而在这之中约40%将流向中国和印度。与此同时，全球环境基金（GEF）、绿色气候基金（GCF）等气候变化融资机制下的资金和技术也将大量流入农业领域。借助这些资金和技术，中国农业发展财政投入少、资金和技术缺乏的问题将得到大大改观。二是农业领域应对气候变化政策的推行也将有利于降低中国农业的生态脆弱性和提升其适应气候变化的能力。

面对愈加严重的农业生态脆弱性和全球气候谈判压力，中国农业领域采取了越来越多的应对气候变化措施，其不仅包括减缓气候变化，更包括适应气候变化，主要包括调整农业结构，推广高效节水灌溉技术和旱作节水技术，加大节水灌溉机具设备的补贴力度；实施优势农产品区域布局规划，加大良种补贴力度；积极发展畜牧水产规模化标准化健康养殖，促进了动物防疫体系建设；扩大退牧还草工程实施范围，加强人工饲草地和灌溉草场建设；逐步建立草原生态补偿机制，在草原牧区进一步落实草畜平衡和禁牧、休牧、划区轮牧等草原保护制度，以恢复天然草原植被并防治草原退化。不仅如此，中国还借助全球气候谈判，敦促发达国家通过提供资金和技术支持、能力建设等方式来进一步提升对农业的投入，改善农业基础设施和增强农民应对气候变化意识。可以说，在全球气候谈判的影响下，中国农业现代化水平和适应气候变化的能力不断提高，其也将为中华民族伟大复兴中国梦的实现提供了良好的支撑。

第三，农业在全球气候谈判中重要性和地位的上升也为中国的粮食安全带来新的挑战。如前所言，中国是最易受气候变化影响的国家之一，而农业是气候变化负面影响表现最为明显的领域之一。研究显示，气候变化将使全国粮食总产量将减少10.1%，华北、华东、中南、西南、西北五个地区的粮食产量都将出现减少，华东和东南地区的粮食减产幅度均超10%，全国粮食自给率下降到69.4%，对中国粮食安全构成挑战。然而在全球气候谈判驱动下采取的一些措施不仅没有缓解中国的粮食安全，反而有可能使其进一步恶化，主要有：一是发展生物质能源导致粮食价格波动幅度增大。发展生物质能源是农业应对气候变化的重要举措之一，中国已出台政策在农业领域大力发展生物质能源，也已成为世界生物质能源生产大国。根据2013年6月发布的《2012年度中国生物质发电建设统计报告》，不仅中国生物质发电企业在技术、成本方面已经具有明显优势，而且生物质发电量迅速增加，2012年度全国（不含港澳台）生物质上网电量211.43亿千瓦时。然而越来越多的研究资料显示，发展生物质能源对食品和粮食价格的负面影响很大，很有可能会提高全球农产品价格，并明显加大农产品的市场价格波动风险。二是农业应对气候变化冲击中国可用农业生产用地。发展生物质能源和农业碳汇是农业减排的主要措施，然而为此不得不将原本用于粮食生产的土地改种燃料作物和植树造林，从而农业可用耕地减少。仅以退耕还林为例，自1999年启动退耕还林试点工程以来，退耕还林工程遍及全国25个省(区、市)和新疆生产建设兵团，累计完成任务4.15亿亩。这些措施对减少温室气体排放有利，但在一定程度上对中国农业用地构成冲击。再加上中国城市化也对耕地产生的冲击，保障充足的粮食生产的压力不小。因此，随着未来农业在全球气候谈判中地位的进一步凸显，保持农业应对气候变化和粮食安全之间平衡将使中国农业面临新的挑战。

4结语

综上所述，伴随着世界各国对农业的气候变化脆弱性、温室气体排放状况和减排潜力的认识，农业在全球气候谈判中的地位正不断上升，其也必将成为未来全球气候谈判中的重要议题和组成部分。农业在全球气候谈判中地位的提升将对世界农业以及中国农业发展带来新的机遇与挑战。然而需要注意的是，然而提升农业在全球气候谈判中地位不仅面临着技术上的一些障碍，如土地利用变化和农业碳汇计算上的不确定性，而且世界各国对农业纳入气候谈判仍存在较大的政治分歧，因此，全球气候谈判农业发展的影响也将取决于这些不确定因素的发展变化。

作者：高小升 单位：西北农林科技大学思政教研部