一、成人高等教育恢复与发展时期的政策嬗变
（一）成人高等教育政策制定的社会背景
这一时期是成人高等教育恢复与发展时期，改革开放带动了经济的建设与发展。众所周知，１９７８年十一届三中全会在新中国的历史中起着重要的意义，它无可畏忌地冲破了“两个凡是”的束缚，是一次不可置疑的重大思想解放，为成人高等教育的恢复与发展奠定了基石，成人高等教育发生了重大的转变，迈入了恢复与发展阶段。邓小平同志极为重视科技与教育在国家发展中的重要作用，果断地确立科学与教育在我国社会主义现代化建设中的战略性地位。邓小平同志在十二届三中全会中提出了经济体制改革的决定，我国大部分地区的经济都开始恢复并凸显快速发展之势，从而对各领域人才的需求与日俱增。因此，在这样的社会背景之下，经济的快速恢复与发展急需各层次教育的恢复与发展来支撑，而成人高等教育的发展也必须依赖经济发展作为物质保障，要加速社会主义现代化的进程就必须依靠完善的教育体制来推动与护航。由于“文革”十年给我国的教育体制带来了不可挽回的创伤，成人高等教育也处于奄奄一息的状态之中。党与政府为了满足社会经济发展对高素质人才需求的压力，开始恢复与发展高等教育（包括成人高等教育）。
（二）主要政策文本与特点
这个时期有关成人高等教育政策文本主要有：国务院批准教育部与中央广播事业局制定《中央广播电视大学试行方案》（１９７９年），国务院批准教育部下达《关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见》（１９８０年），国务院批准教育部《关于〈高等教育自学考试试行办法〉的报告》及《高等教育自学考试实行办法》（１９８１年），中国成人教育学会在北京成立（１９８１年），教育部下达了《关于高等学校函授教育和夜大学招收新生工作几个问题的初步意见》（１９８２年），教育部向国务院送交了《关于职工大学、职工业余大学、高等学校兴办的函授和夜大学毕业生若干问题的请示》（１９８２年），教育部与财政部印发《关于成人高等学校一九八四年由省、市、自治区统一招生考试的通知》（１９８４年），中共中央发布《关于教育体制改革的决定》（１９８５年），国家教委与财政部印发《１９８６年各类成人高等学校招生规定》（１９８６年）等。在国家与地方共同努力下，这一时期的成人高等教育政策得到了有效实施并发挥重要作用。
１．广播电视大学得到试行并推广。自从１９７９年１月，国务院批准教育部与中央广播事业局制定《中央广播电视大学试行方案》之后，很快中央和２８个省、直辖市、自治区的广播电视大学正式得到创办，开设了大专层次的专业门类１９个，共招收电大学生３２万多人，还吸纳１０万多的试读生和视听生。可见，此时期的广播电视大学如雨后春笋般快速成长着。
２．高等学校函授教育与夜大学得到大力发展。１９８０年９月，国务院批准教育部下发的《关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见》指出，发展高等教育应贯彻两条腿走路的方针，采取多种形式办学，高等学校除办好全日制大学外，还应根据本校情况积极举办函授教育和夜大学。可知，此时期党与政府对大力发展高等学校函授教育与夜大学的决心，对更好地发展函授教育与夜大学起到了决定性的作用。
３．我国首创高等教育自学考试制度。自从１９８１年１月，国务院批准教育部《关于〈高等教育自学考试试行办法〉的报告》及《高等教育自学考试实行办法》，并开始在北京、天津、上海等地开始试点工作，高等教育自学考试制度为在“文革”期间被埋没的有志之士提供了自学成才的机遇，触发了全社会的学习热潮。
４．成人高校的招收政策得到优化与完善。１９８６年２月１５日，国家教委、财政部印发的《１９８６年各类成人高等学校招生规定》提出，１９８６年各类成人高等学校实行全国统一招生，由国家教育委员会组织统一命题、统一考试时间、统一评分标准；各省、自治区、直辖市组织统一考试、统一评卷、确定最低控制分数线；各招生学校进行录取。成人高等教育实行全国统一招生制度，有效地提高了新生的入学质量。
（三）成人高等教育政策存在的不足
很明显，此时期成人高等教育政策都倾斜于社会经济发展之急需，意识到调整高等教育结构的重要性，党与政府都积极发展成人高等教育，旨在为国家快捷有效地培养大批应用型人才，取得的成效主要表现为：广播电视大学得到试行并推广、高等学校函授教育与夜大学得到大力发展，我国首创高等教育自学考试制度、成人高校的招生政策得到优化与完善，为我国成人高等教育今后的发展奠定了一定的基础。但由于此时期一味地追求大力发展成人高等教育，却忽视了其中存在的普教与成教同等化问题。
如１９８３年２月，国务院办公厅下达了《关于转发〈关于职工大学、职工业余大学、高等学校兴办的函授和夜大学毕业生若干问题的请示〉的通知》，对成人高等教育毕业生的待遇问题给予明确规定，规定成人高等教育毕业生达到全日制高等学校同类毕业生水平，享受同等待遇。从以上《请示》可以看出，函授教育与夜大学毕业的学生必须达到普教学生同等水平，然而，不管是从成人高等教育的硬件措施还是软件环境都难以与普教相媲美，如何能培养出普教毕业生的水平呢？犹如用比较好的原材料，但用相对落后的生产技术，怎能制造出消费者所需求的低碳、健康商品呢？《请示》中还规定成教毕业生与普教毕业生享受同等待遇，但残酷的现实中却是那么差强人意、令人心寒的待遇，何来同等待遇，有的尽是赤裸裸的歧视与不公！
二、成人高等教育改革与发展时期的政策嬗变
（一）成人高等教育政策制定的社会背景
随着改革开放政策的不断实施，在这一时期相继颁布了《中共中央关于经济体制改革的决定》《中共中央关于科技体制改革的决定》及《中共中央关于关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）。在《决定》中提出成人教育是我国教育事业重要组成部分，确立了成人教育的地位，掀开了我国成人高等教育体制改革的新篇章。
（二）主要政策文本与特点
这个时期有关成人高等教育政策的主要文本有：国家教委颁发《普通高等学校函授教育暂行工作条例》（１９８７年），国务院批转《国家教育委员会关于改革与发展成人教育的决定》（１９８７年），国务院发布《高等教育自学考试暂行条例》（１９８８年），国家教委颁发《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》（１９９０年），国家教委在北京召开全国成人高等教育工作会议（１９９２年），国务院办公厅转发国家教委《关于进一步改革和发展成人高等教育工作会议》（１９９３年），中国中央与国务院颁发《中国教育改革与发展纲要》（１９９３年）和《关于〈关于中国教育改革与发展纲要〉的实施意见》（１９９４年），国家教委印发《普通高等学校函授教育评估基本内容和准则》《普通高等学校夜大学评估基本内容和准则》《普通高等学校函授教育评估指标体系（试行）》《普通高等学校大学评估指标体系（试行）》四个文件（１９９４年），第八届人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国教育法》（１９９５年），第九届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国高等教育法》（１９９８年），教育部颁发《关于高等学校以函授、夜大学方式举办本专科教育的意见》（１９９９年）等。在此时期，党和政府都在积极发展成人高等教育，都在努力追寻适合我国现代化建设的成人高等教育发展方向与模式，从而颁发了一系列政策和具体措施，积极引导着成人高等教育的改革与发展。从政策文献中可以看出，在此时期国家颁发了更多相关政策来促进成人高等教育的发展，取得了显著成果，主要呈现出以下几方面的特点：
１．明确成人教育的地位与作用。１９８７年６月２３日，国务院批转了这次会议讨论修改的《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》（后简称《决定》），对成人教育的地位、作用、方针、政策、任务、措施等做了明确的规定。这次会议成为改革开放以来成人教育发展历程中一次承上启下、继往开来的重要会议，而《决定》成为指导成人教育改革发展的里程碑式的重要文献。此外，在１９９５年３月颁布的《中华人民共和国教育法》中第二章第十九条规定：“国家实行职业教育制度和成人教育制度。”在法律法规上确定了成人教育的地位，推动和保障了成人高等教育健康、有序发展。
２．首次以行政法规形式对函授教育作出权威规定。１９８７年２月，国家教委颁发了《普通高等学校函授教育暂行工作条例》，这是我国函授教育史上第一个带有法规性质的综合性指导文件，首次以行政法规的形式对函授教育的各个方面作出了权威性规定，其中关于“函授毕业生必须达到高等学校同层次、同类专业毕业生相应水平”的质量一致性原则，成为函授教育的准绳。可见，政策法规对普通高等学校函授教育进行了严格要求，指导着函授教育进入与普通高校发展相同的轨道中继续前行。
３．高等教育自学考试的发展更加合理化。１９８８年３月，国务院颁布了《高等教育自学考试暂行条例》，对自学考试的任务、方向、考试机构、开考专业、考试办法、考籍管理、社会助学、毕业生的使用和待遇等方面做了规定，使高等教育自学考试有了法规依据。据此可知，国家非常重视高等教育自学考试的改革与发展，对高等教育自学考试进行了多方面的法律规定，加速了我国高等教育自学考试完善的进程，有利于高等教育自学考试长远、合理发展。
４．教育法与高等教育法相继颁布。１９９５年３月颁布的《中华人民共和国教育法》和１９９９８年８月１９日颁布的《中华人民共和国高等教育法》，对我国各层次教育的发展都指明了方向，在其发展中终于有了教育法的保驾护航，更加有利于普通高等教育与成人高等教育彼此同舟共济、协调发展。
（三）成人高等教育政策存在的不足
这个时期在党与政府的鼓励之下，我国成人高等教育进入了快速改革与发展阶段，成人高等教育的法律地位得到更好的保障，而且成人高等教育也得到更好的整顿，有效地遏制成人高校中乱办班、乱收费、乱发文凭的“三乱”现象蔓延趋势，成人高等教育开始朝着可持续发展之路走下去。但此时期的成人高等教育依然存在着一些不足之处。１．成人教育法终究难产。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》（１９９６年）、《中华人民共和国高等教育法》等相继横空出世，但成人教育法却依然处于难产之状态。尽管教育法与高等教育法中都确立了成人教育的法律地位，尽管国家在积极鼓励成人高等教育的改革与发展，尽管成人高等教育比改革开放之初发展得更加完善，但成人高等教育进一步的改革与发展需要属于自己的成人教育法的保驾护航。２．成人高等教育发展与经济发展出现顾此失彼现象。在成人高等教育的改革与发展过程中不能一味地追求“多样化、多类型”的办学形式，只顾数量的扩大化，而忽视质量的最优化。无可置疑的是，教学与学生质量是成人高等教育生存下去的生命线，尤其是在社会主义现代化的发展形势下，成人高等教育必须更加牢固地树立质量意识与质量观念，才能避免成人高等教育走上唯利是图的道路，以致难以自拔、自毁前程。
三、成人高等教育深化与提升时期的政策嬗变
（一）成人高等教育政策制定的社会背景
２００１年５月，江泽民在亚太经合组织人力资源能力建设高峰会议上的讲话中明确指出：“构筑终身教育体系，创建学习型社会。”江泽民同志在十六大报告中“全面建设小康社会的奋斗目标”部分指出，要“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”。学习型社会这个目标的提出正符合现阶段我国的基本国情，也更加有利于促进我国社会主义现代化的建设。“全民学习、终身学习的学习型社会”是一个“人人学习、不断创新、与时俱进”的现代化社会。而众所周知的是成人教育是实施终身教育的先锋队，更是构建学习型社会不可或缺的重要组成部分。学习型社会需要各年龄阶段的人们进行学习，从而不断地充实自己多方面的知识与能力，但仅仅依靠普通教育是难以完成这一艰巨的历史使命的。因此，在大力提倡建设学习型社会的时期，成人高等教育更需要进行深化与提升，加快学习型社会的建设。
（二）主要政策文本与特点
这个时期有关成人高等教育的主要政策文本有：教育部颁发的《高等职业学校、高等专科学校和成人高等学校教学管理要点》（２０００年），《２００３－２００７年教育振兴行动计划》（２００４年），《教育部关于从２００４年起全国成人高校招生实行“秋季考试，第二年春季入学”的通知》（２００４年），《教育部办公厅关于转发〈中央广播电视大学关于广播电视大学进一步面向农村开展现代远程教育的若干意见〉的通知》（２００４年），教育部办公厅发出《教育部做好２００７年全国成人高校招生工作的通知》（２００７年），教育部印发了《关于成人高等教育招生和办学秩序管理的通知》（２００７年），教育部办公厅关于转发《中央广播电视大学“十一五”发展规划纲要》的通知（２００８年）、《教育部关于印发〈高等教育自学考试考籍管理工作规定〉的通知》（２００８年），《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０－２０２０年）》，《教育部办公厅关于印发〈网络高等学历教育招生与统考数据管理暂行办法〉的通知》（２０１１年），教育部《关于做好２０１１年现代远程教育试点高校网络高等学历教育招生工作的通知》、教育部办公厅《关于做好２０１２年现代远程教育试点高校网络高等学历教育招生工作的通知》，教育部办公厅《关于做好２０１３年现代远程教育试点高校网络高等学历教育招生工作的通知》等。在此时期出台了有关成人高等教育质量提高的政策，呈现出持续深化并不断提升发展的特征。
１．重视成人高等教育招生质量与工作秩序。２００７年５月１１日，教育部办公厅发出《教育部做好２００７年全国成人高校招生工作的通知》，文件要求：进一步加强考试环境的综合治理，确保考试安全，严肃考风考纪，全面加强管理，规范办学行为，营造公平、公正的成人高校招生考试环境；要标本兼治，有效防范有组织的大规模异地报考行为；要加强管理，确保招生质量和工作秩序。２００７年１１月１５日，教育部印发了《关于成人高等教育招生和办学秩序管理的通知》也指出，从２００８年起，普通高等学校停止招收成人脱产班，成人高等学校招收成人脱产的规模要根据具体行业需求从严、合理确定。
２．大力推行现代远程教育模式。从２０１１年教育部办公厅发布《关于做好２０１１年现代远程教育试点高校网络高等学历教育招生工作的通知》一直到２０１３年，教育部每年都发布关于要做好现代远程教育试点工作通知，可见党与政府对发展现代远程教育的关注与重视。因此，现代远程教育已成为成人高等教育在未来发展之路上不可或缺的主力军。
３．为促进学习型社会的建设，加快发展成人高等教育，正式进入深化与提升发展阶段。２００４年我国发布《２００３－２００７年教育振兴行动计划》中指出，要大力发展继续教育，提高社会各阶层人民的文化知识水平，要求成人高等教育必须整合资源、深化改革、创新机制，有利于成人高等教育更好地教学与管理。
（三）成人高等教育政策存在的不足
尽管此时期成人高等教育发展在制度创新、经费投入、体系完善及基础能力建设等方面都有所深化与提升，且成人高等教育在规模上已是高等教育不可或缺的重要组成部分。遗憾的是，目前依然有相当一部分人（也包括教育的决策者）认为成人高等教育是普通高等教育的补充或替代，深信成人高等教育仅仅是调节普通高等教育生源盈亏的缓冲系统，导致其并没有得到像普通高等教育那样应有的尊重与地位；其次，成人教育法一直没有诞生，而其他许多发达国家都拥有了自己的成人教育法，所以严重制约着成人高等教育的就业制度、证书制度、教育立交桥制度及人才制度等改革与创新；再次，十六大重点强调学习型社会的构建，终身教育对学习型社会建设起着关键作用，而成人教育是终身教育推行过程中绝对的主力，但国家对成人高等教育的经费投入比例依然很少，经费投入的保障制度还需尽快完善。总之，虽然党与政府针对成人高等教育的发展发布了一些相关政策法规，但对于成人高等教育的认可度依然难以比拟普通高等教育，同时，我国成人高等教育政策转化为政策实践的措施还需不断强化。
作者：王鹏 张元钊 黄鸿鸿 单位：福建农林大学文法学院 福建省社科院 闽江学院成人教育学院