火灾风险管理市场化研究

一、火灾风险管理“行政化”的主要问题

(一)火灾风险管理过多依赖行政手段

在新时期的社会消防管理工作中,市、区两级防火安全委员会和基层公安派出所第三级消防管理工作机制都发挥了重要作用。但是,乡、镇、街、社区、居(村)委会火灾管理自治还没有做细做实,有的防火检查巡查不落实,员工培训和消防设施标识不到位,制定的灭火应急疏散预案与单位实际脱节,有的排查整治工作停留在文件、会议层面,80%以上的乡镇还没有专业灭火救援力量,等等。总体来讲,我国社会消防管理过度强调以政府为核心,诸如责任制落实、“防火墙”构筑、联合检查、隐患整改、消防考核等风险管理基础工作都要捆绑至行政指令,都要借助政府的力量,日积月累形成政府大包大揽的“指令式”消防管理格局。

(二)社会消防工作基础架构尚未成型

社会消防工作组织随着消防工作社会化兴起而产生,作为新生事物,社会消防服务工作组织不完善,其组织机构、工作制度、工作程序等还未完全建立成型。消防协会组织,消防志愿者队伍无具体实际的活动开展,也没有长效的消防宣传、消防志愿者活动机制,社会消防安全培训机构建设滞后,消防行业特有工种职业技能鉴定站建设不足。消防中介服务机构服务标准低、消防设施售后维护保养不足,等等。这些,都直接影响了消防工作的社会化发展。

(三)公共消防设施经费多元化长效保障机制尚未形成

消防经费主要依赖各级政府财政预算投入,来源单一。虽然《消防法》中明确规定了各级政府负责消防基础设施建设,但对经费的投量没有明确的规定。在国家和省市年财政预算中,公共消防基础设施和装备建设并没有上升至一级预算单位,而是列入“城市维护费”或“公安支出”等事业经费二级甚至三级预算中,有些地方财政收入年年大幅增长,消防投入却“旧账”未清又欠“新账”。由于没有建立长效经费保障机制,形成了“会哭的孩子有奶喝”的不良局面,有的军政主官不但要抓消防工作、执勤备战和部队管理,还要为如何“筹钱”呕心沥血,花大力气。

二、火灾风险管理“保险不足”现状突出

(一)重大灾害保险投保比例过低

由于我国处在社会主义初级阶段,经济欠发达,舆论宣传不足,社会公众投保意识薄弱,许多经营者对于公众聚集场所的火灾风险不以为然,存在侥幸心理,公众法律意识和索赔意识不高,主动投保火灾公众责任险比率极低。据统计,我国大中城市的大型商场、超市和娱乐场所等公众聚集场所投保火灾公众责任保险的比率不足10%。因此,保险面窄、保费收入低,专业技术人才匮乏,保险公司经营风险大,保险费率较高,主动投保意愿更低,形成恶性循环。

(二)重大灾害保险补偿比例过低

保险在我国发展缓慢,重大灾害保险补偿比例较低。譬如:2008年我国四川汶川“5•12”大地震造成的经济损失高达1240亿美元,几乎相当于我国当年GDP的3%。但我国保险业累计为汶川大地震支付保险金为人民币16.6亿元,合2.38亿美元,仅占直接损失的0.192%。如2004年吉林市中百商厦火灾,造成54人死亡70人受伤,几乎没有保险补偿,政府拿出488万元救助资金。在保险机制缺失的情况下,公众聚集场所一旦发生的重特大火灾事故,经营单位因灾受到经济、行政、司法等多重打击,一蹶不振,灾后重建、救济救助等工作面临极大的困难。赔偿金额往往超过了经营者的承受能力,政府不得不花巨资包揽善后,造成国家、地方政府沉重的财政负担。同时,由于保险业经营不规范,保险赔偿时间长、保险理赔难、保险理赔比例低等问题致使受害者特别是受害的第三者难以及时、有效、足额得到赔偿,易诱发社会不稳定因素。

(三)重大灾害保险与风险管理机制不健全

一是不够合理。现行费率厘定方法往往根据一些很粗略的简单指标来确定保险费。譬如,宾馆饭店一般按床位数;歌舞厅等娱乐场所一般按容纳人数;服务业、商场等公共场所一般按建筑面积;易燃易爆危险场所一般按场所性质。二是不够公平。现行方法厘定的费率水平差异较小,现行方法费率间的最大差异为42.45倍,如果我们仅分析商业服务类,费率间的最大差异为10.05倍,营业面积存在的最大系数差异=10.05/2.34=4.29倍,其他系数间最大差异=(1.6×1.0×1.2)/(1.3×0.9×0.7)=2.34倍。这样的费率机制造成实际上造成保险当事人双方权利与义务并不对等,消防投入与保险产出不对称,不足以刺激单位加大消防投入,不足以影响消防投资与保险决策。三是缺乏互动。现行方法保险面窄,承保规模小,保险公司总收入低,风险主动聚集与风险分散转移的保险互动机制尚未建立。现行方法重保单轻评估,重赔付轻预防,重保险营销轻风险管理,消防与保险协作、配合少,风险管理信息没有形成共享共赢的机制,更谈不上保险效益反哺安全、促进安全管理,消防与保险互动机制尚待建立。

三、火灾风险管理“市场化”的主要优势

(一)体现了消防工作现代化的客观要求

保险是有效应对灾害风险的市场机制,是风险管理的基本手段,是保持经济与社会持续发展、维护国家稳定的“减震器”和“稳定器”。现代化为企业提供了一种风险安排,使企业将不确定的高风险损失(损失的期望值)平滑为确定的日常费用(保险费),防止可能发生的重特大火灾特别是群死群伤火灾引发的毁灭性打击,经营风险得到足额补偿保障,确保企业长期、稳健、可持续发展。同时,可以促进业主的责任主体意识归位,在费率杠杆作用指引下,积极主动加大防灾减损投入,以求适用更低的保险费率。

(二)体现了建设服务型现代政府的内在要求

最好的服务就是最好的管理。推进火灾风险管理市场化,是贯彻落实全面、协调、可持续科学发展观在火灾风险管理中的具体体现,也是构建和谐社会的必然要求和重要举措。有利于转变政府职能、转变政府服务方式,完善安全监督体系和社会保障体系;有利于政府部门运用费率杠杆、价格信号和经济手段实现宏观调控目的;有利于减轻政府灾后救助负担,改变“业主发财,群众受难,政府买单”的被动局面,维护社会稳定;有利于公安消防部门转变职能,摆脱一家“独唱”的困境,从大量纷繁复杂的日常消防监督管理工作中解脱出来,转而开展火灾风险宏观管理和再监督,构建全社会“大合唱”的火灾风险管理新格局。

(三)体现了消防工作社会化的发展要求

社会化因分工合作的精细化,能构建一种专业管理机制,发挥中介机构和社团的专业组织优势,诸如网格化、户籍化、等级化等风险管理基础工作都交由消防安全经理、消防注册工程师等专业人士负责,建筑消防设施维护保养实行委托注册消防承办商制度,消防部门履行的更多是监督抽查职能和宏观调控功能。

四、构建火灾保险费率宏观调控机制的初步构想

(一)建立基于市场化的火灾风险管理体系

国内外实践证明,只有让市场主体暨社会责任主体动起来,充分发挥其积极性、主动性和创造性,只有让价格信号暨火灾保险费率发挥宏观调控作用,着眼于解决“我要保”而不是“要我保”的问题,运用市场经济规律促进投保单位主动加大消防投入,才能实现降低总体火灾风险水平和提高风险管理水平的最终目标。充分利用保险费率这一经济杠杆,利用市场经济机制调节火灾风险,充分发挥保险经济补偿和社会管理功能,是有效防范和化解火灾风险,提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力的有效途径。金融信贷、保险承保与借贷、投保单位、社会中介组织和消防机构等,都可以围绕保险费率杠杆做文章,抓工作,谋发展,构建基于市场化的火灾风险管理体系。

(二)建立基于火灾风险量化基础的费率结构体系

火灾公众责任险的费率厘定必须建立在现代火灾科学理论的基础上,建立在科学的火灾综合风险评估模型之上,且具有多层次的分级分档费率费率结构,必须体现综合性、风险指向性和效益导向性,能够全面、客观、合理地反映投保单位的火灾风险,能够从经济上刺激高风险单位自觉采取措施降低火灾风险。在费率厘定过程中,应充分体现火灾孕育、发生、发展的动力演化机理,综合考虑火灾烟气蔓延规律对人员伤亡的影响,有效融入了消防安全管理,充分考虑了造成预期损失的各个重要因素的差异性,能够较为全面、公平合理地体现保险标的的风险,使得保险费率与火灾风险水平相适应、相一致,为防灾减损和风险管理提供理论参考和方法支撑。

(三)建立基于专业化的消防与保险良性互动关系

保险监管部门应当加强指导,积极研究制订鼓励火灾公众责任保险发展的政策措施;建立火灾公众责任保险联席会议制度,充分发挥社会其他行业的作用,统筹协调本地区公众责任保险工作的开展;加强中国保监会和消防机构的宏观监督指导作用,逐步完善具有中国特色的火灾防控体系,努力形成“政府领导、多方参与、齐抓共管、商业运作”的运行机制;鼓励和引导保险公司积极参与火灾公众责任险试点和研制开发适合市场需求的火灾公众责任险产品;在日常监督检查和消防宣传教育中,各地公安消防部门要积极引导鼓励相关单位场所积极参加火灾公众责任保险;规范各保险公司承保前评估、承保后检查、出险后理赔等工作;在火灾风险评估、消防安全检查及防灾减损科研等方面密切合作,逐步建立风险状况信息交换制度和信息共享平台,研究和制定火灾风险评估标准及消防安全评价体系;要鼓励探索保险业支持消防公益事业的新途径,促进消防与保险良性互动发展,共同推进火灾风险防范;注重发挥行业协会和中介机构在火灾风险评估、防灾防损以及理赔定损中的作用,培育和发展一批业务过硬、素质精良的中介队伍,建立火灾风险科学评价的长效机制。

(四)建立基于社会化的全民消防防控体系

紧紧依靠党委、政府的领导和支持,相关部门的配合,积极推动各级人大立法,为开展火灾保险提供必要的政策保障和法律支撑,积极争取财政税收政策上的支持。公安消防机构、安全生产监管部门、保险监管部门、保险公司、保险评估中介机构、专业检测公司、相关高校、科研机构人员和机关、团体、企事业单位以及公民个人,发挥各自专业优势,分工合作,充分发挥相关行业协会的作用,努力形成齐抓共管、共同推进的运行机制。通过各种方式加强宣传教育,提高全社会的火灾防范意识。开展技术创新研究,加强灾情预测、损失分布的研究,致力于建立科学的灾情预测模型和损失评估模型,制定统一的火灾风险评估标准、消防安全评价体系及费率标准体系,不断提供科学完善的技术手段、经济有效的解决方案和质优价廉的消防安全产品。特别是推进建立具有中国特色的消防产品、技术、标准、规范体系。

总之,我们要以科学发展观为统领,深入贯彻落实“全民消防,生命至上”理念,在社会消防管理体制、机制、制度创新上下功夫,求突破,着力构建安全高效的全民消防防控体系。

作者：陈林 单位：重庆市公安消防总队政治部审计处