一、农村金融基础得到改善，普惠金融服务失衡
1、县域银行业机构的媒介功能逐步均衡，信贷普惠不足。农业银行的三农事业部制及“金益农”业务组合，有序在县级推广并显现作用。邮政储蓄银行的小额信贷业务和小微型企业及“三农”信贷稳健发展。农村信用合作行业的资产业务创新能力增强，成为服务“三农”和县域的主力军。村镇银行只能对注册地域发放贷款，增强对县域的就地、就近媒介资金功能。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心发布的中国农村金融发展显示：2013年农村家庭存款市场参与比例为56.2%，持有信用卡的5.1%。农村家庭正规信贷参与为14.1%，参与证券市场的1.6%，参与民间借贷的43.8%。农村家庭的正规信贷可得性为23.6%，参与者的信贷满足度为80.2%。说明普惠信贷覆盖面不高。
2、农村新型金融机构稳步发展，普惠金融环境有所改善。村镇银行已经设立1005家，网点超过2000个，对注册地的客户提供信贷服务。小额贷款公司在县域普遍设置，并办理小额信贷服务。农村资金互助持续试点，社区互助金融显现作用。中央决定合作社可以试点信用合作。这类机构遵循市场原则在农村地区办理业务或开展对社员的信用合作，刺激农村普惠金融业态的改善。仅四川就有3.5万农户或小微型企业得到了村镇银行的信贷服务。
3、农村信用社市场化、股份制步伐加快，信贷覆盖面提升。全国已经改革重组了413家农村商业银行，129家农村合作银行，另有1738家主要以县级为法人的农村信用社“统一法人”机构，并遵循市场化原则，服务“三农”，服务农村地区小微企业。所提供的“小额分散”的信贷服务，确立了这支队伍服务“三农”的金融主力军作用。
4、农村地区手机银行和电子技术得到推广，普惠金融的技术基础有所改善。股份制商业银行，也通过代理业务机制、电子技术为农村地区的客户提供远程业务服务。银行业机构通过开发供、产、销产业链条以及价值链条的金融系列产品，探索对“种养加”、“农工贸”的专业化龙头公司及产业链条提供配套的“一揽子”业务服务，丰富了普惠金融的模式与业务品种。银行业机构通过流程与服务创新，在金融服务行业探索“城乡统筹、以城带乡”的金融延伸服务，正持续扩大对信贷需求者的业务供给。5、政策措施激励涉农金融机构改善服务，普惠信贷增强。中央银行的差异化涉农货币政策，财政部门实施涉农信贷补贴，监管部门推进“阳光信贷”、“进村入户”、“惠民富家”活动，并将涉农业务指标考核与市场准入挂钩，激励着金融机构改善对县域和农村地区的金融服务。仅2013年前9个月涉农信贷即增长18%，高于信贷增量4个百分点。金融机构对农村地区的票据业务、理财业务和远程信贷业务，也快速地增长。总之，近年构建“多层次、广覆盖、可持续的农村金融组织体制”取得了注目的成绩。互联网技术、简易金融服务广泛运用于县域和乡村，并持续提高渗透能力。金融机构以多种方式向县域延伸服务，改变着传统的金融业模式与流程。在差异化政策激励下，农村金融的普惠性持续得到体现。西南财经大学中国家庭金融调查显示：2013年农村家庭参与存款比率上升1.9个百分点，参与正规信贷的家庭比例上升0.3个百分点，参与民间借贷的家庭比例下降0.8个百分点。证明最近两年的普惠金融有所改善。
二、农村金融公共基础的缺陷制约了普惠金融效能的发挥
农村金融公共基础服务的脆弱性与非健全性，随着多样化金融需求增大而日益显现，其对发展普惠金融形成制约。“三农”、小微企业、专业合作组织、新兴企业、规模化与产业化的项目所需的金融服务，存在的融资额不足、融资期限与生产经营周期欠匹配、融资成本较高等矛盾，其表现如下：
1、农村金融的社会责任未得到自觉实施，电子技术在农村的天然缺陷加剧普惠信贷难度。城乡二元金融格局下的“强者恒强、弱者恒弱”的效应继续存在。金融资源因电子技术的改善与信贷的标准化程度提高，依然持续向城市、大型银行和大企业集中，农村普惠金融供给不足。银行业、证券业、保险业主要集中于城市，且竞争充分，形式多样。城市银行业理财业务兴起，信托理财爆炸式增长，吸纳了农村资金通过大型银行的理财业务、中小银行业购买信托产品和特约存款而流向城市。电子技术的便捷性与追逐“效益”的目的性一经结合，加上普惠金融的消费者的技术弱势，大量农村地区的资金通过银行机构持续地抽离县域。据有关部门统计，2012年全国仅农村信用合作行业的资金，通过行业统筹、特约存款、购买理财产品、票据业务、信托机构合作等五个途径，即有2.3万亿元资金流向城市。至于传统的六大银行的县域机构的存款与贷款比，据有关方面测算，全国低于30%。
2、对构建“多层次、广覆盖”农村金融组织体系的认识不统一，农村社区金融及其业务总体滞后。对农村中小银行机构也实施“合意信贷规模”，因其不可能创设“理财产品”而直接受到发展约束，竞争力也下降。农村信用社的市场化、股份制改革总体滞后，其就地服务“三农”的潜能未能充分发挥。对于村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社的体制性、技术性和政策性的欠协调，三类农村新型金融机构的“鲶鱼效应”并没有形成。“十二五”规划明确在县域探索社区银行试点，至今没有清晰的导向政策与注目的试点。
3、城市金融主导的“分业经营、分业监管”未能有效覆盖并服务县域。第一，农村地区传统银行业间接融资出现结构性失衡。农村存款业务、理财业务竞争激烈，农村信贷、票据融资、理财服务不足。“三农”与微型企业的临时、短期信贷供给服务不足。农村市场主体的中期、长期信贷供给机制没有建立。间接融资日益出现的抵押、质押、担保业务崇拜，严重抑制了农村信贷供给。业务监督制约不适应农村产业发展，缺乏必要的差异化与灵活性，“三农”间接融资存在操作繁琐、效率降低、费用提高、用途狭窄、覆盖收紧、难度增大、循环不畅等问题。第二，直接融资、商业保险在县域严重滞后。这方面的政策、知识、信息、业务严重短缺，难以渗透到“三农”与小微型企业层面。第三，金融的“分业经营、分业监管”体制和机制，阻隔了金融创新服务。缺乏监管支持与引导，多样化融资、中长期信贷资金和金融创新服务在县域总体滞后，不适应农村地区日益增长的金融消费需求。第四，农村金融套用城市金融的路径，总体效能低、成本高，适用性、针对性、便捷性不足。动辄抵押、担保与质押，专营证券与保险，社会中介服务与业务标准和流程，参照城市金融的规模经营与路径，提高了县域金融服务的总体成本与操作难度，牺牲了金融服务效率和需求，出现金融供求失衡，增大了县域正规金融消费成本。
4、“分业经营、分业监管”的体制对弱势金融消费者权益保障不力。城乡统筹、市场一体，互联网金融业务促使县域金融供给与需求的途径和模式发生深刻变化，消费者需要金融的多样化快捷服务，却难以有快速的纠偏机制。借助互联网技术、通过社会中介和银行业机构代理金融业务有了市场需求，金融新业务能够渗透至县域，因失去行为规范与自律和监管，越权代理、违规代理甚至非法集资等在县域相对突出。保险经纪与保险业务代理的声誉性风险，诱导存款百姓购买保险产品而产生投诉与争议在县域持续增加。县域金融机构理财业务纠纷、代理证券投资基金和信托产品投诉上升，既对农村金融消费者的合法权益保护不足，同时更加刺激了影子金融活动在县域出没，总体影响正规金融机构的普惠服务效能。
5、“一行三会”的基础性公共服务缺乏对农村地区的“广覆盖”，制约了商业金融的“互利互惠”开展服务。金融监管与服务在县域的缺位，实为基础性公共金融服务在农村的供给与保障机制的脆弱性体现。“分业经营、分业监管”滞后于金融消费者的多样化、综合性、便捷化的需求。仅就银行业受托代理的各种涉农补贴、政策优惠资金的汇兑结算而言，就因政策途径、扶持项目、消费习惯、结算渠道、汇兑技术、监督职责、纠偏机制的制约，造成金融柜台处理业务时“卡卡难以联通”，人为增大农户与基层金融机构的业务成本，损耗社会资源。农户为了分散的、途径有区别的各种补贴，需徒步到乡镇的银行机构网点排队确认、取现或转存归集入特定的放心账户。农户不去办理又担心分享不了政策的扶持，委托他人代理怕发生道德风险。这类业务的综合成本高、业务效益低、浪费人力与物力，甚至还影响服务“三农”的主业与综合效能。农村家庭涉及到商业保险、证券投资与理财等新型金融需求，更加难以覆盖县域或服务至家庭。农村各经济主体的多样化金融需求的矛盾，在“一行三会”空白的县，更加突出。县域“影子金融”兴旺也有这方面的原因。
6、县级党政对金融工作的作用有限，普惠金融服务缺乏同业自律与激励。证监、保监机构远离县域，银监机构在绝大多数县的机构不健全，人民银行不具有全域覆盖、缺乏监管功能。地方党政为加强对金融指导协调与服务，设置的办公机构及赋予的职责，也有运行方式、挂靠单位、职责范围的差别。党政协调金融的体制、机制、方式及差异，与“一行三会”的金融监管联动有差异，明显需要规范。在个别县域甚至间接推进“影子金融”出现，增加了金融监管与服务和协调的成本，甚至引发乱集资，出现局部性金融失序。“一行三会”的派出机构与地方党政的金融指导与服务之间，还需要持续的规范与磨合。这方面的受害者，一般还是普通家庭。对开展普惠金融较好的，缺乏行业性激励。
7、县域的普惠金融公共基础总体不配套，金融综合服务效能较低。农村地区金融公共基础总体不配套，现代金融支付机具与技术不能互联、基本账户与贷款证管理与服务不尽严谨，征信的取得与运用不充分，金融机具的布设与使用维护不充分，总体困扰普惠金融服务。投资主体、管理机构、服务部门、市场中介几者之间的职能调适与分工协作，竞争与业务合作的规则制度不健全。金融技术使用中的快捷纠偏机制、引导消费、维护安全、保障权益、市场环境建设，才刚刚起步。信贷服务中的资产评估、抵押质押和担保机制相适应的社会中介，规范服务，市场化利率水平与配套服务的各项收费，这在县域与农村还是空白。银行业、证券业、保险业内的机构及其业务，在县域总体雷同，缺乏适用性。县域金融缺乏特色性、差异化与便捷性。对热点项目、大型企业、政府平台具有同质性，因共同面临政策性、市场性风险，往往出现调控与支持同向，显现出非均衡与共振性。
8、县域诚信环境与合格且审慎的金融消费行为培育薄弱，普惠金融消费者的行为自觉需要还提高。普惠金融服务的金融供给机制不健全，风险评估技术与应用不完善，透明的金融运行信息与严格的市场纪律未能形成。稳健的经济与货币政策、良好的法制环境、对称的客户信息和金融行业的信息共享机制，还没有在县域形成适应性的市场软环境。县域金融基础环境薄弱，多样化金融服务的供给薄弱，金融服务理念与支撑基础不强，对称的金融组织体制与保障机制不健全，这就是县域金融服务不充分、普惠金融脆弱的根本。
三、对构建适应全面建成小康社会普惠金融服务基础的几点建议
（一）清晰总体思路普惠金融服务，是遵循市场规则、金融规律，坚持“等价有偿”、“互利互惠”原则，构建全方位、多层次为金融消费者提供“风险可控、价格合理、双方自愿”的金融服务体系。普惠金融不是“普惠财政”，本质是”金融“消费。发展普惠金融，服务实体经济，服务“三农”民生，服务建成小康社会，需要健全体制、理顺关系、优化结构，增强功能、完善机制，发挥配置资源、防范风险、发现价格、推进治理的职能。
（二）优先改善县域金融的信贷供给机制需要依据县域普惠金融的缺陷以及迫切需求，合理监管机制，增强同业自律，健全中介服务，引入市场竞争，强化普惠金融的基础公共服务。提供适应县域金融消费者的多元化金融需求的组织机构。改善“分业经营、分业监管”的运行机制。构建电子技术与互联网为基础的金融业“本业经营、综合代理”的机制，降低普惠金融的运营成本，抑制电子化技术下的抽离农村资金的某些功能。完善金融消费者、金融机构、金融同业公会、“一行三会”、地方党政之间的新型协作与沟通机制。开创县域普惠金融环境与公共金融的服务基础，优化金融机构的业务方式与各类，加大对县域的政策倾斜，提升其业务效能。
（三）健全县域普惠金融基础的具体建议
1、优化“一行三会”及地方金融办在县域的金融监管与服务职责。首先县域金融服务与金融消费者的“守夜人”及其任务供给决定需求的我国金融业，理顺好县域的公共金融基础服务与监管体制是最基本的要求。有机构、有职能、才会有行业的良好服务。有监管服务机构，才可能规划、配置县域的金融资源，去研究经济发展中的配套金融机构、服务和供给。加强和改善金融监管“一行三会”在县域及农村地区的协作机制，明确“一行三会”和县域金融服务办公室的彼此职责，健全监管与服务机制，为金融企业、金融消费者提供相对明确而良好的基础服务环境。充分考虑县域主要是银行业金融机构间接融资为主、保险经营机构为次、证券行业远程交易出现、民间借贷与“影子金融”潜伏等情况，在县域试点金融行业的“统一监管”体制和对上级的多头信息沟通机制。县域银监机构、人民银行应协助县级党政抓好金融秩序的维护、金融消费者合法权益保障、金融政策与法律法规的宣传，开展对县域金融机构的应有的服务与监管，成为县域金融改革与深化的重要推进力量。对涉及“一行三会”的金融政策予以落实，在构建“多样化、多层次、广覆盖、可持续”的县域金融服务格局方面有所作为，确保“一行三会”协调机制在县域的生根。“一行三会”在县域的协作机制，需要包涵县域的金融机构、中介服务和金融自律组织甚至金融消费者代表、政府部门的代表，相关人员需有担当“守夜人”的情感与责任。
2、针对县域金融供给与消费的特点，科学处理传统金融与创新金融在县域的发展路径。切实优化县域银行业机构的间接融资环境，增强传统银行就地、就近媒介资金的能力，渐次推进金融新业务深入农村地区，充分发挥农村中小金融机构在县域本土的金融主力军与生力军作用。构建县域的金融资源能够就地、就近投放的机制与政策规定。中央银行与监管部门，应当围绕全面建成小康社会的要求，对县域、“三农”、小微型企业予以宏观政策倾斜，开创必要的间接融资政策环境，增强农村中小金融机构就地、就近媒介资金的能力，抑制持续抽离县域资金于大城市的情况。对于地市级以下的农村地区的银行业金融机构，遵循依法审慎监管原则，采取资本充足率为基础的、资产负债比例管理为手段的自律性经营，辅助以银行同业的行为自律和社会中介的居间监管评级，明确市场纪律，增强信息透明度，确保其资金就地、就近运用于县域。终止地市级以下的银行业机构的跨区域扩张机构，发展业务，遵循法定的存贷款比率管理，取消对中小型银行业机构实施合意信贷规模之类的管理与约束。明确大型银行的县域机构的最低存贷比不得低于40%。提供银行业金融机构在自律风险的情况下，自主开展信用贷款、抵押和质押贷款以及保证贷款，发展有真实贸易背景的票据业务。可对中小企业设置专门的理财业务和业务创新，自觉在银行同业的指导下，规范同业竞争的业务行为，运用利率市场化，优化组合资源，显现银行业的社会服务责任，切实引导影子金融活动。
3、有序探索县域金融企业法人的综合性服务、“非并表”核算和综合代理金融业务。支持县域法人金融企业“分业经营、兼职代理”，将现代金融各项业务及信息，通过互联网与信息技术引导到农村地区，降低专业经营的成本与“三农”需求的脱节矛盾。金融机构开展的代理业务信息、签署的代理合同、开展业务的权责利，可由达到监管三级以上金融机构全面代理保险、证券、基金等专营机构的业务，避免分散代理明确影响效率。金融机构要对同业自律组织报备相应的资料和信息，接受“一行三会”的适时核查，适时核查的信息需要对上级的“一行三会”联席办公室抄送。银行业机构与证券、保险机构签署的合作协议、代理业务，需要通过远程专门技术联结，并建立彼此的代理业务机制，相关客户的信息需要与中央银行的征信系统联结，确保代理业务的规范、真实、可靠、安全与权责界限清晰。确保审慎开办各项金融业务，将适当的金融业务、金融品种服务或出售与得当的金融消费者，有条件向金融消费者提供适宜的产品服务。对于代理业务的风险度、防范措施和发展趋势，需对金融同业自律机构报备，确保同业不受区域性、系统性的风险传导。对于不具有法人地位的县域银行业机构，只能在其上级的授权与同意合作的协议框架与风险保障前提下，对金融业机构开展定向代理业务，并将代理业务的信息与县域同业和政府相关的部门共享。
4、适应县域建设小康及“四化”的普惠金融需求，开创中长期筹集融资的机制。县域的工业化、信息化、城镇化和农业现代化建设，不只是需要短期流动性资金，还需要中长期资金支持，需要综合性、多样化的银行业、保险业、证券业等金融服务。证券行业需要将直接融资引导到县域，增强中长期直接融资的比重。政策性银行业金融机构需要结合政策性的取向与中长期投资的功能，推进县域“四化”发展所需的基础性、中长期的信贷服务。国有大型银行的县级支行需要针对县域城镇化、工业化和农业现代化的金融发展需求，开发新的理财业务、增大授信力度、改善间接融资的流程、推进创新服务，切实为公司类和规模化的项目予以融资资金。农村中小型银行业金融机构，需要遵循普惠金融服务，努力扩大业务的覆盖面，增强服务的渗透力，重点围绕“三农”及“四化”的短期、小额的流动性需求，予以简洁、高效、有序和普惠服务。运用贷款利率市场化与交易的自愿化，优化组合短、中、长融通资金，直接融资与间接融资和商业保险、财政政策的优化组合，切实开展好对县域的金融综合性、多样化业务服务，确保金融与经济的共赢。确保多元化的金融服务在县域的全面发展，缓解县域的融资难、融资贵、渠道窄等问题。
5、增设县级金融业自律机构，规范同业经营行为，激励普惠金融。宜在县域设置有银监、中央银行、金融办、各金融机构联动的金融同业自律组织，承担行业自律功能，反映行业经营与服务的信息与问题，开展对从业人员的培训与教育和权益保障。县域金融行业协会或同业公会，在上级“一行三会”的指导帮助下，搞好基础金融环境的构建与维护，开展同业行为自律，规范经营与经纪行为，开展对兄弟金融业协会的联系与信息沟通，维护金融消费者和金融从业人员的合法权益，开办好本自律组织的对外宣传与舆论引导。及时沟通金融运行与服务情况，协助县级党政开展好县域的金融基础服务、金融秩序维护、消费者权益保护。县级金融同业自律组织应向中央银行、银监、证监和保监部门提供相应的信息，协助“一行三会”行使在县域的公共金融基础服务，改善县域的金融消费环境，引导金融业务供给与消费，成为金融机构、金融消费者之间、监管部门和党政之间的桥梁与纽带。
6、创建适应县域金融供求的良好环境，切实保障金融消费者权益。基于利率市场化和社会财富的日益证券化，县域金融供求的形式、工具、途径和秩序维护发生深刻的变化。互联网对金融的影响与渗透增强，“影子金融”体系和民间借贷会持续发展，传统的“高利贷”难以界定。这方面的影响与正规金融服务综合成本、创新能力，考验着“一行三会”和金融业的服务创新、机制创新与工具创新。金融消费的透明化、清晰化，需要正规金融机构予以引导并改进方式，对各种形式的“影子金融”活动予以应有的警惕与关注。通过行为自律、保持与熟知的客户交往、从维护全行业的安全与正常的服务秩序出发，切实与“影子金融”活动保持距离，显现出金融服务机构应有的维护稳定、保护金融消费者权益的社会责任。通过对金融消费者的法规、政策、知识、技能的传输，通过提升金融服务的有效性、丰富性、多样性，努力提高金融消费者的公开、公平、公正分享现代金融正规服务，避免“影子金融”体系对金融业的传输与风险转移。宣传群众、争取群众、动员群众通过合法的、规范的、安全的途径消费金融及服务，避免成为非法金融的参与者和推波助澜者。通过构建投诉与举报奖励机制，引导公众防范金融诈骗、乱集资及不法金融交易。通过改善县域金融服务与消费环境，努力提升县域正规金融服务质量，压缩不法金融活动的生存空间。金融机构强化对金融消费者的行为关注，不对非法金融行为及活动提供服务，自觉维护并构建良好的金融服务生态。
7、发挥中央银行县级支行的功能，“县域先行”运用征信系统服务普惠金融发展。对金融消费的违约者予以有效抑制。县域人民银行职责与任务清晰，技术与手段先进，传统的功能与作用清晰，是“一行三会”在县域联系金融消费者面最广、最直接、也最具体的部门。特别是贷款证办理、征信建设与信息更新、信用卡、现金、汇兑与结算管理，均涉及对公众的基础性公共性金融服务。在“三会”机构及其监管资源极度稀缺的情况下，人民银行有条件、有义务、有责任配合党政及金融机构，共建县域良好的金融业态，并发挥征信系统的服务功能，为金融机构及其服务的创新，开辟良好的市场环境与诚信环境。人民银行需要通过金融自律组织的作用发挥，为金融机构、为党政、为金融消费者、为“三会”、为县域经济的发展，提供更加有效的、及时的征信信息，货币政策信息与金融运行服务动态，确保各有关方面善待金融、善用金融，共同维护金融及金融消费者的合法权益，维护县域金融稳健运行。
8、适度扩大和丰富县域金融机构法人企业的业务功能，引导其增强普惠业务覆盖能力。县域金融法人企业，不宜打造成为纯粹“分业经营”的平台，需要增强其服务功能，健全其业务代理机制，完善其业务品种，探索“金融百货店”，发挥其本地性、法人性和特有的治理优势，为社区、为居民、为小微型企业提供本业的经营类服务，通过代理与协作开办好其他金融企业的代理业务。通过县域法人机构的平台，将各项金融业务引导到县、服务到乡、联系到村，送服务到户。县域法人金融机构，需要构建覆盖城乡的物理业务网点，布放简易金融支付机具于社区、村组的可信赖的专业合作社或乡村小商店。建立相应的金融电子设备的维护机制，确定专门人员提供巡回技术与业务指导和监督服务。积极拓展本单位的简易金融支付技术，拓展信用卡业务，引导具备条件的农户、在乡的非农户熟练运用互联网或简易金融支付工具。同时打造各项基础性金融业务的员工队伍，提升对金融消费者的顾问、咨询与适当的业务服务。不宜将这类机构打造为专营银行业、证券业、保险业经营机构，确保其业务的简洁性、多样性和丰富性，满足“三农”和社区群众的多样化需求。
9、对县域金融服务明确就地、就近服务的存贷比例。有关部门需要出台对国有控股的大型银行、包括邮政储蓄银行的县域机构，实施本地信贷服务的最低规定。确保大型银行将县域组织的存款，至少有40%用于本县的“三农”、中小企业和相应的符合市场化的企业与项目。并优化配置好期限、利率与工具，避免县域资金持续流失，影响县域的工业化、城镇化与农业现代化的建设。对于金融机构在县域开展的融资性服务，特别是在省定、国定贫困县开办的服务，应予以必要的奖励与税收优惠扶持，激励金融机构开展对县域的金融资产业务的发展。
10、防范区域性风险，规范引导民间借贷和“影子金融”，扼制非法金融行为。贷款利率市场化、网络银行与互联网技术，更加快捷地改变着传统金融服务的路径、方式和业务模型，既是机遇，也隐含风险。对民间借贷以必要的宽容，更需要切实扼制与治理地下金融，积极发展信贷专营机构，规范引导互联网金融，切实打击非法集资和非法金融行为。地下金融的避税与非透明化，容易引发债务链条中断后的系列风险，影响社会的稳定正常金融。在开启引导民间资金投资金融机构、委托金融理财、开展小额信贷和民营银行的同时，需要治理影子金融与不法金融活动。保障正规金融服务的高效、合法、有序，以其极大的丰富业务，适应市场主体的需求，成为引导“影子金融”的重要载体。据此抑制“影子金融”活动在县域的扩散，避免区域性、系统性金融危机在县域出现。
作者：文维虎 文惠枫 单位：四川银监局 重庆科技学院