（一）
一、转基因食品安全法律保障的必要性
既然人类无法依靠现有的科学技术判定转基因食品到底是不是安全，那么我们就更应该谨慎地对待转基因食品的安全性问题，对利用转基因技术生产产品的行为不能实行完全放任的政策，而应对转基因食品采取相关的规范措施来强化监管。构建一套系统完整的转基因食品安全法律体系，严格规范转基因食品的生产、加工、销售过程和发生危害后及时有效的救助途径，此种法律保障既是基于维护人类自身安全的目的，也是出于维护人类健康权和环境权的需要。对转基因食品安全的法律保障
1.国际社会对转基因食品安全的法律保障
一直以来，国际社会都非常重视转基因食品的安全性问题，并试图建立一个统一的标准。2001年7月12日世界卫生组织和联合国粮农组织联合宣布，联合国食品法典委员会已制定了世界上评估转基因生物是否符合健康标准的首批原则，确认：“转基因食品在推向市场前，其卫生标准必须经过政府的检验和批准，特别需要检验的是其引起变态反应的能力。”
（1）美国采用“无罪推定原则”。美国一直以来都是全球高科技领域的领航者，在生物技术领域也独占鳌头，它既是转基因技术研发的最大投资国，也是转基因食品的极力倡导者。美国政府多次强调科学是管理体制的基石，除非有充分的科学证据能够证明转基因食品是不安全的，那么就应该乐观的假设它是安全的，没有必要对转基因食品的研究与商业化进行诸多限制。所以，美国对转基因食品持乐观推崇的态度，采用的是“无罪推定原则”。
（2）欧盟采用“风险预防原则”。欧盟的生物技术虽然也处于世界领先地位，但总体实力仍无法匹敌美国，加之地少人多，是全球食品的主要进口国，所以欧盟一贯主张：科学是存在局限的，对科学评估转基因食品所需的完整数据要等到许多年后才能获得；无论研究方法多么严格，得出的结论总会具有某些不确定性，而政府不能等到最坏的结果发生后才采取行动。为了最大限度地保护本区域人民的健康、避免生态环境遭受污染以及保护本区域的转基因贸易，欧盟对转基因食品持保守审慎的态度，采用的是“风险预防原则”。
2.我国对转基因食品安全的法律保障现状
由于生物技术水平的限制和发展社会经济的需要，我国的转基因食品商业化正蓬勃发展，对其法律的监管力度也在不断加强。到目前，我国与转基因食品安全有关的法律制度正不断完善，体现出了一定程度的全过程控制理念。我国政府合理的发挥了转基因生物安全管理方面的法规，作为国家贸易中的绿色壁垒作用，有利于国内转基因产业的发展。我国的转基因生物安全法律规范确认并强化了转基因产品的标识制度、安全评价制度和审批制度，明确了其概念和范围，再次强调了营养评价、审批、标识及监督等具体制度。但是，对转基因食品进行监督管理至今未出台法律，而是主要以法规的形式进行规定，这样会影响到法的普遍性实施和执法效果。转基因食品安全的法律规范应当包括转基因食品从无到有，直至到消费者手中的每一个阶段，而目前我国转基因食品安全监督管理立法中，一些重要阶段被忽视了。现行的法规、规章多由农业部和卫生部等部门制定，而没有环保部门参与立法，容易导致重经济效益而忽视环境效益、生态效益，以牺牲环境为代价换取短期的经济增长，从而不利于我国的长久健康稳定发展。对完善我国转基因食品安全法律保障体系的建议1.完善转基因食品安全的风险评估制度体系既然国际社会并未给出一个衡量转基因食品安全性的统一标准，那么我国政府应完善转基因食品安全的风险评估制度体系。食品安全风险评估是指对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响所进行的科学评估（《中华人民共和国食品安全法实施条例》第62条）。政府作为风险评估制度体系的义务执行者，同时也应承担对全社会公共评估结果的责任，无论是前期的风险评估还是后期的风险监测，政府信息公开部门都应当及时向公众公布，并且这种公布是及时的、透明的、准确的和完整的。当消费者接收到这些与转基因食品安全相关的信息之后，可以自主的选择是否消费，这样可以节约政府对转基因食品的监管成本，也有利于风险评估信息的收集和再发布，从而实现良性循环。2.建立科学的管理体制，强化对转基因食品安全的监督管理我国对转基因食品安全的监督管理存在着监管主体过多、层级混乱的情况，缺乏一个统一协调的管理部门负责统筹监督，导致目前的体制不能对食品安全进行有效监管。我国可参照欧美模式，在食品和药品监督管理局下专门设立一个对转基因食品进行监督管理的部门，赋予该部门独立的行政监管职能，并赋予其对转基因食品全过程的监督管理权。改变过去的低效率的多头监管模式为相对集权的高效集中统一监管，从过去重视食物生产、运输、销售的重点环节监管向未来的加强食物生产、运输、销售的全过程监管，从以政府部门监管为主，向重视发挥社会力量作用的总体发展趋势。
3、制定统一的转基因食品安全标准和检验检测标准
食品检验是食品安全监督管理的基础，为食品安全监督提供科学的管理依据，对防止食源性疾病的发生具有积极的作用。我国食品安全检验检测机构分布在卫生部、农业部、国家质检总局等多个政府部门，多头监管容易造成检测结果的不确定性，再由于我国统一的转基因食品安全标准和检验检测标准尚未制定出来，导致转基因检测结果具有很大的任意性和伸缩性，给食品监管的检验检测工作造成很多的障碍。所以，为了满足我国食品行业发展及食品国际贸易化发展的需要，应建立统筹规划、分工合理、职能明确、运行高效的食品检验检测体系。在制定转基因食品安全性的检验检测中，应当综合考量我国现实国情及现有的生物技术水平，不论标准过高还是过低，都会使得制定出的标准形同虚设。
二、完善转基因食品的救济制度
由于我国民众对转基因食品缺乏普遍的了解和正确的认识，导致了一些不法企业对其销售的转基因食品未进行明确标识，对很多消费者在不知情的情况下购买、食用转基因食品造成了损害。而我国法律规范对转基因食品的生产者和销售商的处罚规定较少，行政执法机关对违法行为的处罚力度过轻，易使生产经营者以较低的违法成本换取丰厚的企业利润。因此，为了有效监管，必须完善立法、加大处罚力度，保护消费者的知情权和身体健康。
作者：孙颖 单位：南京财经大学法学院
（二）
笔者认为，种业安全是粮油食品安全的基石。应做好以下3个方面的工作：一是制定相应的政策，保护民族种业。二是制定奖励办法，鼓励农民种植非转基因作物。三是加大宣传力度，提高民众的安全意识，抵制转基因食品。二抓“生态环境”毋庸置疑，中国近些年取得了突飞猛进的发展。但中国的发展很大程度上是以牺牲环境为代价的，很多地方土壤、空气和水都不同程度地受到污染。正因如此，粮食、烟叶、茶叶等重金属超标、毒素超标的事件报导屡见报端。
笔者认为，美丽中国之良好生态环境是粮油食品安全的保障。应做好以下3个方面的工作：一是加大对工厂、矿山的管理，杜绝工业排污排毒。对达不到环保要求的，一律关停。此举要防止污染大户“退城进郊”，向欠发达地区转移。二是划定专属农业经济区。在专属区内，尽可能实现纯农业生产，杜绝或减少污染源。三是改良土壤。对已受污染的土壤进行改良，直至符合国家相关标准。三抓“田间管理”农药在防治病虫害、去除杂草、提高农产品的产量和质量等方面起着重要的作用。我国每年约有21万吨近400种农药加工成1000多种剂型施于农作物，居世界首位。由于环境恶化，杂草增多、害虫抗药性增强，给田间管理增加了难度。
为了确保农业丰收，农民在除草治虫时，往往会加大药剂使用量，从而导致农残超标。人们食用农残超标的食物，会导致急性或慢性中毒，影响人体健康甚至危及生命。笔者认为，田间管理是粮油食品安全的重要环节。应该做好以下4个方面的工作：一是制定农药管理法规，以此指导农民正确使用农药。二是合理确定农残限量，以此规范农民使用农药。三是研制快速检测方法，以此杜绝农残超标产品入市。四是大力推广生态农业，以此实现健康绿色环保。
作者：伍湘东 单位：湖南粮食集团有限责任公司
（三）
一、建章立制，切实加强监管能力建设
乡镇街道食药监督管理所设立以后，扩大了信息收集渠道和时效，加大对兜售假冒伪劣食品、无证经营、小作坊、小餐饮、农村红白喜事聚餐等的监管力度，把工作重心、监管触觉向基层延伸、向基层倾斜。一个统一、集中、高效，“横向到边、纵向到底”、无盲区、无缝隙，行政管理、监管执法、技术支撑（监督）、基层监管“四位一体”的统一监管体系基本形成，在创新食药监管模式上进行了有益探索。
二、抓源头治理，提高种养环节门槛
我们加强产地管理，严格准入制度。严禁滥用农药化肥等投入品，严防对产地的二次污染。加强生产过程控制，强化生产技术服务和指导。严格按照产品质量控制技术规范组织生产和经营，切实保持产品品质。加强质量监管，提高自我规范、自我约束、自我提高的能力。规范地理标志使用，加强标志使用管理和备案制度及监督检查，结合“三品一标”品牌提升行动，经常性的开展农产品地理标志专项检查，严厉打击伪造、冒用农产品地理标志登记证书和公共标识等行为。建立激励机制，建立健全农产品地理标志证后管理考核激励机制，在项目资金方面予以优先考虑。结合“12331”投诉举报信息及微博、微信，扩大公众参与食品安全宣传和监管渠道，以适当方式予以表彰奖励。加强应急响应建设，提升应急保障能力。
三、抓专项整治，着力净化市场秩序
全面抓好粮、油、肉、菜、果、蛋、奶、豆制品、水产品及酒类等方面的监管工作。做好源头到生产加工、流通等环节的监管。整个产业链要有严格、完整、系统安全生产规范。切实做好畜禽定点屠宰工作。严格落实进厂（场）登记检查、消毒、静养观察、屠宰加工、肉品检验、无害化处理、产品流向等管理制度，落实肉品可追溯制度，严格落实“两证、两章”和索证索票及检验检疫制度。推进追溯管理。结合商务部正在开展的肉菜追溯试点工程，做好全市推广工作。做好水产品质量安全管理。水产品质量安全已成为制约水产品出口的瓶颈，将水产品生产基地和水产品批发市场纳入水产品质量安全重点检查范围，不断强化抽检力度，增加检测批次，探索建立水产品生产基地和水产品批发市场药物残留监控机制，推动水产业向标准化、优质化、安全化和健康化方向发展，提高水产品质量安全水平。做好酒类监管。打防结合，将打击假冒伪劣酒类商品作为酒类管理部门日常工作的一个重要部分，常抓不懈，尤其是加大重大活动及各类节日期间监督检查频次；发挥酒类行业协会职能作用，提升酒类市场监管水平；打疏结合，做好“放心酒”示范店管理，重点抓好对酒类连锁企业的管理，规范市场秩序。重点加大对高风险、中央厨房、主食厨房、集体用餐配送单位、连锁配送、餐饮具、学校食堂和托幼机构及小饭桌、农村学校营养供餐、农家乐、建筑工地食堂、“四边一部”区域等的专项整治力度。
四、抓创新模式，构筑长效管理机制
我们将“审、评、管”三个环节的工作始终贯穿于食品安全各项管理工作中。简化审批。行政审批全部移交进入政务大厅，完善审批网络信息化建设。组建专家库。由业务处室牵头，实行动态化管理。专家教授将在政策咨询、技术指导、技术咨询、技术创新、技术推广、技术研发、标准更新、教材编写、课题研究、专业培训、解疑释惑、风险评估、诚信体系建设、食品风险监测、量化分级等提供优质高效服务。不断加大执法检查力度，增加监督检查频次，提升稽查办案水平，强化日常监管效能。从而实现“审”、“批”、“查”相互分离、相互监督、相互配合，切实提高食品安全保障水平。提高科学监管能力。做实做细数字化监管、远程监管、行政审批电子监察系统等信息化使用平台，同时切实落实红黑名单管理制度。继续以创新“一专三员一岗位”（以食品药品专干为主，协管员、信息员和社会监督员以及食品药品公益性岗位为内容）基层监管模式为基础，积极探索实践“区域化、网格化”监管模式，以条块融合的扁平化网格管理为载体，不断推动食品安全管理工作重心下移，实现管理工作常态化、信息化、无缝隙、全覆盖、高效能。全面提升食品安全监管水平。
作者：杨继良 单位：兰州市食品药品监督管理局局长
（四）
一、结果
1、香港有完善的食品安全风险监测和评估体系
“香港食物安全中心”每年都制定食品监测计划，分别在进口、批发和零售3个环节抽检食品样本,进行微生物、理化、毒理等指标的检验，年均检测样本达6万余份，分析食品是否存风险，并进行评估。如发生备受关注的食品安全事件，在食物安全中心官网会进行专题报道、发布实时信息和健康指引，并公布食物监测和风险评估结果。相比香港地区，大陆地区“国家食品安全风险评估中心”2011年10月才正式挂牌成立，近年来各省市陆续才成立了地方“食品安全风险评估中心”食品安全风险监测和评估体系建设正在起步阶段。
2、政府主导的三方联动机制
香港政府注重与食品行业、消费者三方的联动，主张在食品安全管理中划分各自责任，并对消费者关注的食品安全问题进行研究，及时发布相关信息。
二、讨论
1、建设统一高效的监管体制
通过对两地区食品安全监管部门设置的比较，香港地区在部门设置上职责分工明晰，操作性强。大陆地区的部门设置众多，工作中容易出现几部门重复执法，也容易出现监管空白，执法效率有待提高。
2、建立食品安全风险监测和评估体系
以食品安全风险监测和评估为基础的食品安全管理，是世界上先进的管理模式，全球许多国家和地区都采用这种模式。虽然2011年10月“国家食品安全风险评估中心”在北京正式成立，但是，食品风险监测和评估体系在我国尚未全面的建立起来，仍需加强体系建设不断完善。
3、加强三方联动机制
香港食物安全中心的专家认为只有聚合了政府部门、食品行业、消费者的力量，才能达到分担食品安全风险的目的。相比之下,我们的培训主要针对食品卫生经营者、从业人员，这容易造成形式主义，并且忽略了消费者这个主体。只有让消费者了解到食品安全存在的风险性，消费者才会更好的融入到食品安全体制中，促使三方联动，降低食品安全风险。
作者：孙健 吴礼康 孙群露 单位：深圳市宝安区疾病预防控制中心
（五）
一、加强食品安全管理中政府责任的必要性
近年来，食品安全问题频频发生，给人民群众生命健康造成严重危害，也对社会的安定、和谐造成重大威胁。食品安全问题已经成为党和政府不得不面对并解决的重大社会问题。政府作为市场法律规制关系的主体以及市场监管的管理的主体，应当承担起对市场的调控、监管、规制的作用，对于合法的市场行为应当保护，对于不正当的市场行为应当积极监管、惩处。具体到食品安全管理这一重大问题上，政府应当切实增强自身监管能力，履行好自身监管责任。遗憾的是，目前我国食品安全监管责任体系仍未理顺，相关机构、部门仍存定位模糊、监管责任分散、监管职能重叠、矛盾或空白现象出现。食品安全监管的低效或无效现象一直以来难以克服，监管的不力进一步加重食品安全问题的严重性，这样的恶性循环目前仍存在。加强政府对食品安全管理是构建责任政府的必然要求。责任政府的基本要旨是政府在履行公共事务管理职能的过程中，对社会公众负责，以实现社会公共利益为追求，并最终做到权责统一。在食品安全管理过程中，政府有责任提高监管执法能力，推进食品安全方面的信息公开工作。在逐步强化食品安全管理方面的执法责任的同时，实现被动监管向主动监管的转变，建立、健全权责明确的食品安全监管体制与行政问责机制建设。在一系列建设与完善过程中逐步增强政府公信力与威信，切实维护人民群众切身利益，提升社会公众对政府行政的信心，构建社会公众认可的责任政府。
二、食品安全管理中政府责任的法学分析
1、经济法分析
（1）市场失灵
市场失灵是经济法产生的客观基础之一，是指市场中因市场机制发挥左右的条件不具备或者不完全具备而造成的市场机制不能发挥或不能充分发挥效用的情形。当市场健康有序运行时，会为公众提供满意的商品或服务，但有时，市场经济并不能按照对公众有利的方式运行，此时市场失灵便会发生。经济法学界认为市场失灵的表现主要有以下几个方面：市场不完全、市场不普遍、信息失灵、外部性、公共产品的供应不足以及经济周期的演进。市场失灵广泛存在于市场经济的发展过程中，具体到食品市场中，主要表现为三个方面：一是信息失灵。信息失灵表现为信息的不充分、不对称或不准确。由于信息具有公共产品的性质，收集与处理的成本相对较高、收到的限制较多，因此乐意提供信息的人就较少，信息优势主体往往会利用自身优势地位去损害信息劣势者的权益，或是相仿设防隐瞒所掌握的的有用信息。在食品市场中，消费者向获得相关信息往往费用昂贵、受限较多，生产者与消费者之间严重的信息失衡导致市场机制无法正常发挥作用。二是负外部性。负外部性即社会成本大于个体成本，个体行为导致的个体收益大于社会收益。具体到食品市场中，问题食品的生产厂家生产的不安全食品在流入市场之后，对相关消费者的生命健康，对社会公众利益造成重大损害。另外，一定范围内的消费者的生命健康受到危害后，在一定程度上会形成社会不安定因素，影响社会稳定与和谐。某一生产者生产的问题食品导致的食品安全事件也会在一定程度上波及到同行业或相关行业，致使消费者对相关行业产生质疑与恐慌。因此，不难看出，食品安全问题导致的负外部性是巨大的。三是公共产品供应不足。虽然某一特定食品并不属于公共产品，但食品安全作为社会公共安全与卫生的重要体现，涉及到社会公众的切身利益，属于公共产品的范畴。公共产品具有非排他行与非竞争性，社会公众不需支付费用即可享受到公共产品，因此公共产品的供应者或主要供应者就理所应当的是政府，当政府对食品安全监管或重视程度降低时，体现在食品安全方面的公共产品就会供应不足。
（2）政府干预
由于市场中的经济人基于自身利益考量，有时会作出“非理性”行为，因此市场失灵在所难免，正是由于市场失灵、市场机制不健全或失效等问题的存在，政府的干预与监管才有据可循。市场在不能够正常、有序运行的情况下，政府需要伸出“干预之手”，综合运用宏观调控、市场监管等手段对其进行规制。具体到食品市场中，政府要在尊重市场规律以及市场主体权利的前提下，对食品市场进行适当、适度地干预、监管。在综合考虑社会公共利益的基础上，逐步完善监管能力，减低监管成本，提高监管效率。提高监管技术，营造良好的监管环境，尤其注意规范与理顺食品安全监管体系，防止重复监管以及监管空白的现象出现。当然，政府在对食品市场进行监管与干预的过程中在注意适度的同时，也应注意避免应政府职能机构运行效率低下、政府权力寻租等造成的政府干预不到位、政府干预错位或政府干预不起效等政府失灵现象的出现。促使市场在政府的合理干预和监管下，拥有良好的运行秩序，朝着对社会有利的方向健康发展。
2、行政法分析
从某种程度上讲，政府责任就是一种行政责任，决定政府要承担责任的职能也是一种行政职能。行政职能是政府及有关行政人员对社会公共事务进行行政管理时承担的职责，以及在管理过程中具有的功能。行政职能的发挥是政府责任的主要表现方式，也是公共行政的本质体现，因此，食品安全管理中政府责任的强化本身与行政法有着割舍不断的联系。一方面，行政法要求行政机关在行政过程中遵循依法行政原则。依法行政原则要求行政机关及其工作人员在行政过程中要依据法律、法规的要求，不得作出违法、违规行为。这就要求行政机关及其工作人员在食品市场中采取严格的市场准入制度，强制要求食品生产厂家达到有关食品安全标准，为食品市场做好把关工作。在问题食品流入市场后，进行食品安全监管的行政人员在履行职责时应严格依据法律、法规的要求执法，不得徇私枉法、违法乱纪。另一方面，行政法不仅是维护行政相对人权利的盾牌，更是规范行政机关及其工作人员行政行为的标尺。行政法在对行政相对人进行保护的同时也对行政主体的行为进行规制。具体在食品安全领域中，若行政执法人员有滥用职权、玩忽职守徇私舞弊等行为的，应当对其追究刑事责任，对于那些有违法行为但尚不构成犯罪的行政人员给予行政处分。虽然我国行政法中规定了对在安全领域中有违法犯罪行为的行政人员作出责任承担的规定，但责任承担方式单一、缺乏相应追究程序等一系列问题仍亟待解决。
三、落实政府责任存在的问题
1、分段监管，责任分散
我国目前的食品安全监管采取的是国务院行政部门综合协调、多部门分段监管的模式。其中，国务院卫生行政部门主要是对食品安全机构的资质认定与检验、食品安全的标准、风险评估、相关信息发布以及重大食品安全事故的查处进行负责。在分段监管中：农业部门主要对食品原料的种植或养殖过程进行监管，质量监督部门对食品的加工过程以及进出口阶段进行监控，食品药品监管部门的监管重点侧重于餐饮服务阶段，商务部门主要负责食品在集散批发以及终端零售等流通环节的监管，工商行政部门主要负责食品从加工至流通的过程中主体的资格认定问题，卫生部门则对食品的生产和流通过程中的卫生情况进行监管。以上监管模式看似涵盖了食品从生产、加工到流入市场的整个过程，但实际上分段监管模式难免会存在以下弊端：一是多头监管，职责交叉。在产业化运作的模式下，一些食品生产企业拥有较为完整的产业链，其业务涉及到原材料的种植、养殖、生产加工、批发销售等多个环节，在这种运作模式下，企业受到的监管是多部门的、多重的。交叉监管之下，不仅使企业的负担增大，也易造成扯皮现象，降低了监管效率。二是责任分散，协调性降低。虽然食品安全监管中存在职责交叉的现象，但是仍有环节处于监管空白的状态。各个监管部门的职责不能有效实现无缝衔接，监管责任的分散状态难免造成监管不力。另外，分散的监管模式也使各监管部门的协调性明显降低，监管效用不能实现最大程度上的发挥。
2、问责机制不健全，责任形式单一
问责实际上是对主体责任的追究，其实质是政府因受到公众委托而具有行政管理权，应从维护公共利益的角度出发行使公共管理职权。当政府行为失职而给公众权益造成损害，公众可追究政府不当行为产生的法律责任。然而，我国食品安全领域中的问责机制却并不健全，主要表现在以下几个方面：一是侧重于对被监管者也即行政相对人的监管，对于监管者以及政府的责任追究较为轻视，尤其是职责与义务方面的规定少之又少。二是责任承担形式单一化。目前相关法律、法规对于食品安全领域中监管部门行政责任的承担形式主要规定为：责令改正、没收违法所得、行政处分以及追究刑事责任，这样相对简化的责任承担形式难以覆盖所有的不当监管责任以及行政不当行为，不能对不当监管行为形成有效威慑。三是缺少专门的追责程序。在法律层面，我国的目前并未将行政法的实体规定与程序规定分离开来，对于不当监管责任的追究没有专门的程序性法律进行规定。在法规、规定层面，虽然有诸如《特别重大事故调查程序暂行规定》以及一些地方性规章的规定，但是内容中都缺少具体、明确的追责程序规定。
3、相关立法有待进一步完善
我国历来重视食品安全立法，早在20世纪90年代中期就颁布了《食品卫生法》；为适应形势发展要求，2009年又出台《食品安全法》，为食品安全中的安全标准、风险监控与评估等问题提供了更科学的依据。至此，我国形成了以食品安全法为主导，相关法规以及地方性规章为依托的食品安全监管法律法规体系。但相关立法仍存在一系列问题，主要体现为：一是可操作性有待提高。相关法律条文的原则性、统领性意味较强，能够为食品安全监管提供一定程度的指导，但较为宽泛与概括的规定并不利于操作与执行。这样就为执法带来了障碍与隐患。二是事前的预警性规定偏少。食品安全问题中事前预防、预控的严重性更甚于事后的惩罚，防患于未然的重要性在食品安全领域尤其凸显。目前的法律法规条文中较为关注食品安全事故发生后对相关责任人的追究与惩处，而对事故前的预警性规定、新问题的出现较为忽略。三是惩处力度较弱、覆盖面不全。相比于西方发达国家在食品安全事故发生后动辄使相关企业倾家荡产的处罚力度，我国立法对食品安全问题的处罚力度较弱，起到的惩处作用并不明显。另外，对于相关的风险评估环节以及检测环节中涉及的责任、处罚并未提及。
四、对策
1、转变监管模式，完善监管体制
目前，我国食品安全领域采取的分段监管模式使得行政机关对食品安全领域进行监管与规制时职责划分不明确、协调性差、监管效率偏低，监管不力现象，加重了食品安全问题中存在的隐患。针对分段监管模式的种种弊端，笔者建议从以下几个方面进行思考，以期能够完善相应的监管模式与体制：一是厘清各个部门的监管环节以及各部门对应的职责分工，防出现一个环节多部门交叉、重复监管的现象，从而减轻企业负担，提高监管效率，减低监管成本。二是充分发挥行业协会等社会中间层的监管作用。行业协会作为自律组织，与政府相较来讲拥有更多的信息优势与距离优势，能够更深入了解行业内部问题。政府在充当监管主体的同时，应对行业协会进行激励与引导，加强相互间的合作与沟通，推动行业协会等社会中间力量发挥更多的社会监督与监管作用。三是逐步尝试施行“一体化”的监管模式，将各部门职责统一，由某一部门单独负责，在降低监管成本，提高监管效率的同时，也能理顺监管关系，避免重复监管以及扯皮现象的发生。
2、完善问责机制，加强监管者规制
政府内部的工作人员、行政机构的组成人员都是“经济人”，也具有非理性的一面以及追求自身利益最大化的考虑，在作出具体行政行为时也难免可能出现超越规定、滥用职权的现象，这也是造成监管不力的一大重要原因。考虑到我国食品安全立法中侧重于对被监管者责任进行追究的情况，应当完善问责机制，加强对监管者的规制。一方面问题主体应多元化，不仅将直接责任人纳入追责对象，相关政府以及职能部门也应作为责任承担对象，实现责任承担由个体向个体、集体共同承担的模式；另一方面，应逐步健全、完善问责程序，对问责的主体、对象、程序、方式等进行具体明确，尤其增强程序的可操作性与威慑性、惩戒性。通过规范化、明确化、制度化的问题体制对监管主体进行有效监督，最大限度地落实监管责任，引导政府职能部门以及相关行政人员严格执法、谨慎行政，预防食品安全事故的发生的发生。
3、进一步完善食品安全立法
对于我国食品安全立法中存在的不完善之处，笔者认为可从以下方面进行完善：首先是增强具体法律、法规条文的可操作性。在增强条文可操作性的过程中，应当注意法律、法律与食品安全领域出现的新问题、新情况相结合。对相关条文进行细化与明确化，结合实际情况增强其可实施性。其次，增加有关预控、预警的条文规定。对有关分析预警的制度进行详细规定，增加规定食品安全信息共享的规定以及其实施细则，增强食品安全事故的预见能力。最后，增大处罚力度与处罚的覆盖面。综合考虑我国食品安全事故造成的重大损失以及对社会公众造成的重大生命健康危害，应当增大对食品安全事故中相关企业的惩处力度，也应当加大对未尽监管职责的相关政府以及职能部门、相关行政人员的惩处力度。增大食品安全立法的威慑力度，使相关企业因惧怕不安全食品带来的致命性赔偿或损失而对食品安全问题更加关注、谨慎。扩大惩处覆盖面，将涉及食品安全的各个环节都纳入监管范围，如相关风险监测与评估机关未履行职责而将使问题产品流入市场，相关行政机构与行政人员也应受到严惩。
作者：张富强 单位：重庆青年职业技术学院
（六）
一、我国食品安全监管面临的困境
（一）农村食品安全监管缺失和消费者权利淡化
在我国一些食品安全领域还存在着监管缺位问题。尤其目前在我国大多数农村、工地、食堂、学校、幼儿园等地方，消毒中心卫生设施不到位，大型宴席餐具不能及时消毒，这些场所存在着食品安全监管缺失问题。也由于国家食品安全监管资源的稀缺，很难对广大农村和学校的食品安全问题进行有效治理，也就必然会导致监管乏力和监管覆盖率低，进而酿成食品安全事故。政府主导型下执法资源不足的食品安全监管模式难以有效应对极其繁重的监管负荷。食品安全问题与普通消费者的生命健康权密切相关，而普通消费者在食品安全诸多方面的知情权、参与权和监督权等法律权利被淡化和边缘化，致使食品安全监管缺乏社会多方力量的参与，社会多元治理资源也难以有效作用于食品安全监管。全国农村食品安全的监管是一个极具繁重负荷的庞大工程，农村食品安全的监管缺失凸显出了我国食品安全监管资源的稀缺和社会共治之路的呼吁。消费者的法律权利淡化严重限制了社会公众力量在整个食品安全监管中的有效参与，也阻碍了我国食品安全监管能力的社会认可。
（二）监管混乱问题严重和监管主体单一
目前，我国有一些地区存在着严重的食品安全监管混乱问题，食品安全多头部门监管，“九龙治水”现象仍然存在，这样一来就难以直接对食品安全问题进行有效监管，也容易造成极大的食品安全隐患。不仅如此，我国食品安全监管主体单一，我国食品安全监管缺乏社会多元力量的制度设计，普通消费者、行业协会和社会公众的监督资源无法有效作用于食品安全监管。《食品安全法实施条例》第5条、第9条、第14条、第18条、第48条等多个条款在食品安全风险监测和评估、相关信息通报、食品安全标准和食品安全监督管理等诸多方面都作了明确规定。我国食品安全立法规定食品安全事故首先应向食品安全监督管理部门上报，食品安全的监管一切为了政府的需要，而不是首先对社会公众和普通消费者负责，法律赋予的公众知情权、监督权流于形式，食品安全监管主体的单一化难以有效发挥社会多元力量的制衡作用。我国食品安全监管混乱和主体单一严重限制了食品安全监管效能的有效发挥和提升，也阻碍了我国食品安全法治建设的规范化进程。
二、提升我国食品安全监管效能的路径选择
（一）进一步完善农村食品安全监管
农村食品安全法治建设作为我国整个食品安全法治建设中的重要组成部分，农村食品安全监管的有效性直接关系着整个食品安全法治建设的成败。完善农村食品安全监管必须区分城乡差别和意识差异促使法律标准多元化。食品安全监管要强化农村宴席、集市、工地、食堂、学校、幼儿园等领域的食品安全监管，进一步加强学校食堂、饮用水卫生等场所的监管力度，保证食品安全覆盖“从农田到餐桌”食品链的全程监管。食品安全监管必须明确合理配置相关部门的权责，卫生部门要严格依法对餐饮服务行业的许可准入，完善餐饮服务行业的监督管理以及餐饮经营单位、建筑工地食堂等场所的食品安全监管，进一步实现农村食品安全监管和食品小作坊的法律治理，切实保障广大农村地区的食品安全和广大消费者的切身权益，促进我国食品安全法治建设的全面展开。（二）在全社会营造人人关心食品安全的良好氛围食品安全法律法规必须建立在依法行政和文明执法的基础之上，以取得全方位的食品安全的严格执法效应，使食品安全执法者以法制观念约束自己，廉洁自律不徇私情,按照法律法规严格执法，努力提升食品安全监管能力。食品安全监管必须强化企业第一责任人的意识。进一步深入开展食品安全进社区、进学校、进商户、进机关、进村镇的法律宣传活动，积极宣传与食品安全相关的法律法规，开展食品安全知识讲座，努力提高人民群众依法维权和自我防护的意识，营造全社会人人关心食品安全的良好氛围。加大《食品安全法》的宣传力度，采取多种形式进行宣传，充分利用“消费者权益保护日、法制宣传日”等与食品安全有关的宣传日，坚持以学校、社区为宣传阵地，以电视、报纸、网站和简报为宣传媒介，通过展板、横幅、标语等形式，大力开展食品安全宣传教育活动，推动我国食品安全理念的不断提升，以取得食品安全宣传效果和社会效应的全面渗透，提高我国广大人民群众的食品安全意识和法律观念。培育食品安全理念必须在全社会营造人人关心食品安全的良好氛围，培养人人懂得以食品安全法律法规维护自身合法权益的意识自觉，以社会共治推进食品安全的有效监管和食品安全法治建设的实现。
（三）强化食品安全责任制和责任追究制
食品安全监管应强化权责明确和监管有力，食品安全责任逐级分解落实，逐级考核，确保人力、物力、财力到位，逐级完善食品安全的责任追究制度。食品安全的责任追究制事关普通消费者和社会公众的权益实现和相关企业违规行为、违法所得的有效治理以及相关部门监管的权力合法性和执法公信力的社会认可。进一步明确食品安全监督管理的权力、义务与责任的统一性，严格相关部门对食品安全领域的监管职责，确保食品安全监管责任的切实履行，促进食品安全监管效能的全面提升。完善食品安全执法体制，严格执行食品安全行政问责制度，优化食品安全执法责任，提升食品安全执法绩效。进一步完善食品安全的公益诉讼，合法合理地对普通消费者的合法权益和社会公共利益进行有力维护，对违法食品生产经营企业、违法决策人和不作为的相关部门进行相应的惩罚和责任追究，从而实现食品安全问题的法律救济。强化食品安全责任制和责任追究制是实现食品安全的法律救济和落实责任、追究责任的制度依据，也是实现食品安全法治建设的重要内容。
（四）推进食品安全的社会共治
食品安全的法律设计影响着消费者的切身权益和社会的和谐稳定。在我国构建社会主义和谐社会的背景之下，食品安全法在很大程度上，是不同制度规则的利益衡量。食品安全法作为监管食品生产经营、维护社会整体利益的有力工具，其制度设计的优劣与否，直接影响着食品安全监管效能的实现。在食品安全事故的发生、应急和监管过程中，社会公众、行业协会和普通消费者等多元主体的力量有着重要作用。食品安全监管应注重社会多元主体的力量。食品安全监管应当引入社会多元力量推进食品安全问题的社会共治。食品安全监管必须运用法治思维维护普通消费者和社会公众的法律权利，促使普通消费者、行业协会和社会公众等社会多元力量在整个食品安全监管过程中的作用发挥，使社会多元力量能够作为食品安全协同治理的合法主体参与到食品安全监管中来，以全面提升食品安全监管的效能。通过法治方式将社会多元力量吸纳到食品安全的监管主体中，明确社会多元主体的角色和行为选择。食品安全的社会共治是弥补我国食品安全监管主体单一化提升食品安全治理绩效的良药，也是进一步分担食品安全监管负荷充实我国食品安全执法力量的廉价资源。食品安全监管引入社会多元力量走社会共治之路，也是实现食品安全公共治理的必经程序。
作者：宋琦 牛保忠 韩尚锟 单位：吉林省长春市吉林财经大学
（七）
一、我国食品安全问题发生的原因分析
在总结近几年发生的食品安全事件中，发现我国食品安全问题频繁发生的原因有以下几点。
1、食品供应链延长，风险增加
随着社会分工日益细化，食品供应链拉长，从农田到餐桌，需要经过种植／养殖、加工、物流、销售和消费等多个环节，相当复杂。食品供应链中这些环节一环紧扣一环，相互影响，食品在其中任何一个环节遭受污染，就会沿着供应链向下扩散，造成大范围的风险，进而导致严重的食品安全问题。作为食品安全监管体系的重要组成部分，食品供应链是影响食品安全的重要载体。
2、信息共享与信息交流渠道不通畅
我国食品安全监管缺乏方便的食品质量信息交流和共享途径，虽然在《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例中已规定，我国要建立食品安全信息的统一公布制度，健全食品安全监管部门的协调配合制度，整合并完善食品安全信息网络，进而实现食品安全信息的共享，但是从现在看来，政府各部门之间、政府与企业之间、政府与消费者之间，以及食品生产经营者和消费者之间依然存在严重的食品质量安全信息不对称，食品安全监管部门和消费者无法及时方便地了解食品质量安全信息，不能满足消费者的知情权，导致食品生产经营者的机会主义行为。
3、多部门分段监管协调能力差
我国现行的食品安全监管制度是“分段监管为主，品种监管为辅”，农业部负责监管初级农产品的种植、养殖；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责监管食品流通环节；食品餐饮消费领域由卫生部进行监管；国家食品药品监管局作为协调机构，负责履行食品安全的综合监督、组织协调和依法查处责任事故等职能。分段监管制度使得食品安全监管碎片化，造成各监管部门间协调不力。
4、法律法规不健全
我国于2009年6月1日正式颁布实施《食品安全法》，在法律上对我国的食品安全作出了统一的规定，但是鉴于食品安全问题的复杂性，它依然有其不足之处。如注重食品安全问题发生之后再进行查处，追究相关主体的责任，是亡羊补牢式的管理，而忽略了未雨绸缪式的事前预防工作。《食品安全法》更多的是原则性的规定，缺乏具体的实施办法，可操作性不强，相关部门在实际工作中遭遇了执行难的问题。
5、民众参与意识不强
随着中国社会不断发展进步，人们越来越重视生活质量的同时，食品是否安全日益成为提高生活质量的必备因素，民众对食品安全的关注度有所提高，但是由于对我国食品安全相关政策宣传力度不够，民众对食品安全认知程度低；消费者缺乏有效的监督渠道或监督渠道不顺畅，使消费者失去监督动力，导致消费者利益受损时维权意识淡薄，最终导致民众参与食品安全监管的意识不强。2.6标准技术落后我国食品安全标准无论从质量还是数量上都不完善，有些标准很陈旧，不能满足当前的食品安全要求。食品安全检测技术落后，无法快速方便地检测现在食品中越来越多的添加剂和化学制剂。与发达国家相比较，我国的食品安全标准偏低，我国采用国际标准和国外先进标准的食品安全标准比例仅为23％，如我国允许的“农残”量标准高出美国数倍，我国的原料奶含菌量标准为200万个／ml，在国际上得不到承认。
二、我国食品安全监管信息化应用体系设计
通过对食品供应链进行认真分析，明确关系食品安全的各环节经营主体，他们与政府和社会共同组成食品安全监管的参与主体。同时，需要开发多个管理信息系统，供政府、经营主体和社会使用，各参与主体可以利用这些信息系统进行食品安全信息的收集、快速查询和有效监督。食品安全监管基础设施是信息应用体系的基础，需要投入大量的资金。监管数据库用于存储各类数据，供用户查询使用，实现信息共享。另外，食品安全监管信息化应用体系需要一定的技术支持，使监管更加高效、方便。基于以上分析，我国食品安全监管信息化应用体系如图1所示。
1、食品安全监管参与主体分析
食品安全监管需要政府、经营主体和社会的共同参与。根据2009年颁布实施的《食品安全法》，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门必须依法做好食品安全监督管理工作。各食品经营主体，包括种植者、养殖者、加工企业、物流企业、商店、超市和餐饮企业等应当按照法律、法规和食品安全标准从事生产、加工、经营活动，保证食品安全，并接受社会监督，配合政府部门的监管工作。消费者、新闻媒体、食品行业协会和社会团体可以对食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识起到宣传普及的作用，并对食品生产经营者的违法行为进行舆论监督，举报违法行为，也可对食品安全监督管理工作提出意见和建议。
2、食品安全监管应用系统设计
构建我国食品安全监管信息化应用体系需要开发多个管理信息系统，在这些信息系统的基础上，对食品安全进行有效监管。①食品安全监管预警系统。②食品安全监管应急处理系统。③食品安全监管可追溯系统。④食品安全监管信息共享系统。⑤种植／养殖监管系统。⑥食品加工监管系统。⑦食品物流监管系统。⑧餐饮／销售监管系统。相关经营主体可以利用各自对应的系统获取相应环节的法律法规和相关的安全标准，以便以此为依据进行经营活动，同时，按照规定，向系统中录入信息，作为食品追溯和查询的依据。
（1）食品安全监管预警系统
预警的关键在于及时发现各种不安全现象，对异常现象进行成因过程和发展态势的描述与分析，揭示其发展趋势，发出相应警示信号，通过提供警示信息来帮助人们提前采取预防性的应对策略。试想，如果存在这样一个预警系统，许多的食品安全事件在发生之前就被处理和解决了。食品安全预警系统包含3个模块：预警信息管理模块、预警分析模块和预警反应模块，3个模块缺一不可。其中，预警信息管理模块包括来自政府部门对食品安全的日常检查和专项治理、食品供应链上各企业的自我检查、群众和社会组织媒体等的监督举报等相关资料。预警分析模块根据预警信息管理模块提供的信息，对这些信息进行综合分析，输出分析结果。预警反应模块依据预警分析模块的分析结果，确定食品是否出现安全问题，如果发生食品安全问题，立即做出预警反应。
（2）食品安全监管应急处理系统
在食品安全监管预警系统发出预警或出现食品安全问题时，应急处理系统开始发挥作用。通过诊断和分析，找出在哪个环节出现问题，充分利用各种应急预案，采取相应的处理措施。如果是较少发生的问题，没有合适的应急预案，则可以迅速召集相关专家与政府部门共同商讨对策，达到快速解决问题的目的。食品安全应急处理系统包含5个模块：问题食品样本收集模块、快速诊断模块、趋势分析模块、决策指挥模块和新闻发布模块。问题食品样本收集模块是对出现问题的食品进行样本收集，以备检测。快速诊断模块是对收集的问题食品样本快速检测，以便了解问题所在。趋势分析模块是对已经爆发的食品安全问题的发展趋势进行认真分析，为决策提供支持。决策指挥模块是该子系统的关键组成部分，政府部门是该战场的指挥官，全权负责食品安全问题的处理工作。新闻发布模块是及时、准确地向社会公布食品安全问题的调查和处理情况，消除人们的恐慌。在2008年的“三鹿奶粉”事件中，早在3月份就有群众、专家提出三鹿奶粉有问题，但没有引起相关政府部门的足够重视，如果当时应急处理系统发挥作用，相关部门利用应急预案，就不会酿成巨大的悲剧。
（3）食品安全监管可追溯系统
在食品生产、加工和销售的各个关键环节中，对食品、饲料以及可能成为食品或饲料组成成分的所有物质的信息进行溯源或追踪，在需要的情况下，还可为有资格的机构提供溯源相关信息。国外立法经验表明，完善的食品信息追溯制度能够保证“从农田到餐桌”的食品供应网络上的每一个环节都有详细的记录，以便在发生食品安全事故的时候能迅速查出问题根源，将事故损害减少到最低限度。食品安全可追溯系统是一个基于食品供应链的信息系统，从食品原料的生产、加工、运输、销售，最终到达消费者的手中。通过食品安全可追溯系统，不论在食品链的哪个环节，向上向下都能跟踪查找到涉及食品企业、食品的信息。如果食品出现安全问题，可以迅速查找到问题出现的源头，以便采取食品召回或其他措施，避免问题的扩散。
（4）食品安全监管信息共享系统
该系统能有效解决“分段监管”体制下，检测资源信息分割、部门间重复抽检、结论交叉等现象，能够将各监管部门在监测和日常监管中积累的海量数据有效整合，实现相互沟通和信息共享，具备强大的食品检验检测数据实时共享、综合分析、风险分析预警等功能。食品安全信息共享系统包括食品企业信息模块、食品安全检测结果模块、用户讨论模块、食品安全信息检索模块和食品安全教育模块等5个模块。食品企业信息模块包含食品企业的食品经营范围、信用记录等信息。食品安全检测结果模块包含监管部门对食品的日常检测和专项治理中所得到的检测结果予以公布。用户讨论模块用于使用该系统的用户参与到有关食品安全的交流讨论中来。食品安全信息检索模块是方便用户检索其所关心的食品安全信息。食品安全教育模块是政府对社会进行食品安全教育，让社会加深对食品安全的认识，激发消费者参与食品安全监管的积极性与主动性。
（5）种植／养殖监管系统
这是种植者和养殖者使用的信息系统，包括标准和法规模块、生产过程安全检查模块、标识管理模块、档案管理模块和重大疫病记录模块。标准和法规模块包含农药／兽药标准与法规、饲料标准与法规、环境标准与法规等。生产过程安全检查模块包含农药／兽药安全检查、饲料安全检查、环境安全检查等。标识管理包含进行电子标签编码。档案管理包含幼苗／幼雏来源记录、最终销售记录。
（6）食品加工监管系统
食品加工安全监管系统对象是食品加工企业，包括标准和法规模块、加工过程安全检查模块、标识管理模块、档案管理模块。标准和法规模块包含检测标准与法规、环境标准与法规等。加工过程安全检查模块包含原料安全检查、环境安全检查、成品安全检查等。标识管理包含食品电子标签。档案管理包含原料来源记录、加工过程记录、成品仓储记录。
（7）食品物流监管系统
食品物流安全监管系统使用对象为食品物流企业，包括标准和法规模块、安全检测模块、标识管理模块和档案管理模块。标准和法规模块包含运输标准与法规、仓储标准与法规。安全检测模块包含运输安全检查、仓储安全检测。标识管理模块包含食品电子标签管理。档案管理模块包含食品运输记录、食品仓储记录。
（8）餐饮／销售监管系统
该系统的使用对象是餐饮企业、超市、商店等，包括标准和法规模块、安全检测模块、标识管理模块、档案管理模块和档案查询模块等。标准和法规模块包含食品储存标准与法规、烹饪标准与法规、环境标准与法规等。安全检测模块包含食品安全检测、烹饪安全检测、环境安全检测等。标识管理主要是条形码管理。档案管理包含食品储存记录、食品销售记录。档案查询模块包含种植／养殖档案查询、加工过程档案查询、销售档案查询。将这8个系统有机结合起来，集成一个完善的食品安全监管信息系统平台，对食品安全进行有效的监管。
3、食品安全监管信息化应用基础设施建设
食品安全监管基础设施由通信网络、交换中心、数据中心和数据存储组成。通信网络包括互联网、物联网和电子政务网，为食品安全监管提供通信服务。交换中心对网络上的食品安全信息进行有效管理，给政府、食品经营者、社会提供各类食品安全信息，实现信息的网络共享。数据中心的建立是为了全面、集中、主动并有效地管理和优化食品安全监管IT基础架构，实现食品安全监管信息系统高水平的可管理性、可用性、可靠性和可扩展性，保障系统的顺畅运行和服务的及时提供。数据存储是数据流在加工过程中产生的临时文件或加工过程中需要查找的信息。数据以某种格式记录在计算机内部或外部存储介质上。
4、食品安全监管数据支撑系统设计
食品安全监管数据支撑系统包括法律法规数据库、企业信用数据库和安全标准数据库。监管数据库包括企业信用数据库、食品安全标准数据库、法律法规数据库等。企业信用数据库反映了企业有关食品安全的信用记录。食品安全标准数据库储存了国家政府部门和行业组织颁布的食品安全标准。法律法规数据库包含所有涉及食品安全的专门法律规定和普遍适用的法律法规。企业信用数据库存储了各食品经营企业自注册以来其食品安全经营过程中所有的信用记录数据，包括奖惩记录、违规处罚记录、各种检测结果记录等。安全标准数据库储存了有关食品安全的各类标准数据，供平台使用者调取查询。
5、食品安全监管相关技术支撑体系设计
食品安全监管技术支撑主要有GPS、RFID、条形码、二维码、微博、微信等。GPS（GlobalPositioningSystem，全球定位系统）可以提供食品及食品运输车辆的定位、行驶路线监控及呼叫指挥等功能。RFID（RadioFrequencyIDentification，射频识别）是一种无线通信技术，可以通过无线电讯号识别特定目标并读写相关数据。利用RFID技术，可以对附有电子标签的牲畜进行身份识别，电子标签上存储大量信息，便于追踪。条形码和二维码都能标出食品信息，包括食品名称、制造厂家、生产日期等，两者的区别是二维码存储的信息容量更大，并且可以由汉字、字母、数字等组成，条形码只能存储数字。微博和微信都是当前很热门的信息技术应用，用户数量庞大，可以作为政府与广大消费者之间良好的沟通渠道，消费者可以利用微博、微信获取相关信息，向政府反映食品安全问题。
三、总结
我国食品安全监管问题错综复杂，食品安全监管信息化应用体系的设计和应用有利于厘清各监管主体的权力和责任，是实现“中国梦”的重要一环，有利于政府各部门相互协调，提高监管的效率；有利于企业了解食品安全相关政策，促进自我约束和管理；有利于消费者更好地了解食品行业动态，提高食品安全意识，合理选择安全食品，最终控制食品安全问题的发生，促进食品行业健康有序发展。
作者：刘鹏飞 张立涛 单位：山东理工大学商学院
（八）
一、我国食品安全监管体制之纰漏
（一）食品安全监管对象不清食品作为食品安全监管对象，继《食品安全法》出台之后，食品仍然采用《食品卫生法》中的定义，即各种供人食用或者饮用的成品和原料，以及按照传统即是食品又是药品的物品，但不包括以治疗为目的的物品。可见，能够概括到我国食品定义中的物质可分为：供人类食用或饮用的成品，成品原料，传统即是食品又是药品的食品。显然，我国《食品安全法》中的“食品”定义没有包括国际上常见的半成品，导致实践中食品的范围较窄。同时，从食品定义表述中可知，《食品安全法》对食品和药品的区分相对较为明晰，但也存在实践中的困惑，特别是“以治疗为目的”理解。此外，毒物作为与食品相对的概念而存在，《食品安全法》中并未其进行明确规定，从而导致立法、执法、司法中存在重重障碍。
（二）食品安全监管主体之间权责不清根据我国《食品安全法》第4、5条中的规定，国务院食品安全委员会、卫生行政部门、质量监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门、农业部等会同县级以上人民政府负责全国及各地区的食品安全监管工作。整体上，我国食品安全监管主体之间的责任较为明晰，但在实践中往往出现多重监管、无人监管或者上下级政府之间监管不清的问题。例如，在沈阳“毒豆芽”事件中，囿于工商、质监和农业部门的监管缺失，最后只能由公安机关部门进行监管，导致相关权益人受损。
（三）食品安全监管模式单一《食品安全法》出台之后，我国仍然强调食品安全委员会、行政卫生部门、工商管理部门、质量监督部门等在食品安全监管中的主导性，强调政府对食品安全监管的主导模式。当然，囿于政府本身的权力、经济实力与国家职能，自然应该以卫生部门充当食品安全监管中的主导者。但是，鉴于政府本身理性的欠缺及相关力量的限制，政府监管之外应该有第三方力量对其进行弥补。我国食品安全监管体制中虽有对社会第三方力量监督的强调，但仅为一般性规则，缺乏相关实施细则，且在实践中并未与政府监管模式形成犄角之势，从而导致我国食品安全监管模式单一。
（四）食品安全监管标准不统一食品安全监管标准作为技术性监管，主要包括食品安全标准体系、食品安全监测体系、食品安全认证体系等。就当前我国食品安全监管标准体系来看，不仅存在标准过多，监管标准不统一的问题，而且存在标准普遍偏低，同国际相差甚远的问题。其中，食品安全标准存在层级过多，主要表现为国家标准、地方标准、行业标准、企业标准四级；标准体系不统一则主要表现为当下的双轨制，即同一产品标准存在出口产品标准和国内产品标准的不统一。相比之下，美国在食品安全监管标准体系建立上，采用基础性的强制性标准（GMP）与相对灵活的危害识别和评价方法（HACCP），使食品安全监管标准达到相对较高的水平。
（五）食品安全监管责任体系不完善体系上，责任作为食品安全监管体制的重要组成部分，不仅对食品安全不法行为的发生具有防止作用，而且对监管主体本身工作的开展具有重要促进作用，对于前者，我国《食品安全法》存在相关主体责任规定过轻的问题；对于后者，存在实践中相关主体责任追究不到位或不进行追究的问题。例如，我国《食品安全法》第85条规定：“……处货值金额5倍到10倍以下的罚款”，“消费者要求赔偿损失外，还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。现实中，当货值金额很低时，即使支付十倍的赔偿金也难以对销售者起到惩戒的效果，从而就达不到法律制定之初的目标。
二、完善我国食品安全监管体制的构想
鉴于前述问题，我们从食品安全监管中的政府干预角度出发，以“食品安全监管”为轴心，对市场经济体制改革下的食品监管体制进行完善。根据“食品安全监管”本身的多样性要素，我们认为应当从如下几个问题的基础上，对食品安全监管体制进行构建：“谁管”、“管什么”、“怎么管”、“管理责任如何”。
（一）谁监管？———食品安全监管主体的廓清我国大致上形成了“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全监管模式。模式之下，我国食品安全监管主体不仅存在监管主体责任不清的问题，而且存在多重监管、一些监管主体责任缺位的问题，亟待我们对其进行完善。对此，我们应该遵循如下思路，以促进主体监管责任的廓清：首先，对卫生部门、工商部门和质监部门的责任范围进行整合，将食品生产加工、流通、销售环节中的监管职能进行整合，建立以食品药品监督管理局为中心的监管主体，从而防止监管主体间职能的重合，廓清主体监管范围。其次，对各级政府之间的食品安全监管职能进行明确，设定统一的食品安全监管办公室，并对其权限进行统一设置，防止出现政府上下级之间相互推诿的现象，尤其是县级政府。最后，以品种监管为突破，建立从生产到成品销售的监管体系，实现监管主体之间无缝衔接，促进我国食品安全监管模式的提升。在传统计划经济体制的影响之下，政府作为食品安全监管的主导，具有自身的正当性，不仅体现了作为市场规制者的角色，而且将政府本身的信息优势、专业优势予以充分发挥。但基于“理性经济人”的假设，政府作为单个主体在追求自身利益最大化实现的过程中，也要受到自身理性的限制，具有失灵的时候。此时，我们便需要通过第三部门规制、市场规制来对政府规制进行不足，从而合理配置食品安全监管的规制权力，实现权力之间的相互制约与协调，从而促进我国食品安全监管体制的平衡发展。由此，基于当下食品安全监管主体单一的问题，我们应当建立多元化的主体规制模式促进食品安全监督体制的完善。具体而言，我们应该充分发挥群众参与和社会组织参与对食品安全监管体制的作用，建立群众对食品安全监管的参与机制，强化社会组织在食品安全监管中的作用。
（二）监管什么？———监管对象的明确相对于我国《食品安全法》中对“食品”的界定而言，一些发达国家的界定较为明确。例如，往往通过例举方式来对其范围进行界定。《欧盟有关食品安全监管的第178/2002号指令》将食品鉴定为“任何加工、部分加工或未加工，旨在或者能够提供给人体的物质或产品，食品包括饮料、口香糖，及在加工、准备或者处理过程中参入食物中任何含有水的物质”。相比之下我国“食品”范围界定，广大“半成品”食品未纳入其中。对此，我们应该在原有定义的基础上，对“食品”的外围进行扩展，将“半成品”等纳入其中，从而实现对食品安全的有效监管。同时，针对食品同“药品”、“毒物”的概念界定不清，我们应该理清三者之间的关系，对“药物”界定中的“治疗为目的”进行尽可能的量化解释，且对食品本身应该具有的安全性进行解释，从而保障有效、科学的理性食品安全监管范围。
（三）怎么监管———食品安全监管机制的构建继食品安全监管主体和监管对象理清之后，“怎么监管”作为食品安全监管体制构建的核心，对整个监管制度功能的发挥起着重要作用。首先，建立以《食品安全法》为中心食品的安全监管法律制度体系，实现食品安全监管的制度化，以促进食品安全监管工作的开展。其一，对当前食品安全法律、法规、部门规章、政府规章、规范性文件等进行规范化清理，防止出现规范之间出现冲突适用的可能，从而树立食品安全监管法律制度的权威。其二，建立以（HCCP）或(ISO22000)为代表的食品安全管理标准体系，并将二者纳入到法制化的轨道中，从国家法律的层面对我国食品安全管理标准体系进行建设。其三，对世界卫生组织、构架标准化组织、世界粮农组织等国际组织中的食品安全规定、技术实施规范、准则进行借鉴，并参照发达国家食品安全监管立法体系进行建设，从而促进我国食品安全监管法律调整体系的建立。其次，建立统一的食品安全监管标准，消除监管标准体系的混乱、不统一等问题。具体而言，其一，加快建立统一的食品安全监管标准，对地方标准、行业标准的合理性、合法性进行审查，从而促进我国食品安全标准体系的建立。其二，提高我国建立食品安全标准的水平，通过国际食品安全标准接轨，从而促进我国食品安全监督标准的执行。其三，对食品安全标准“双轨制”进行修正，是国内产品标准同出口产品标准接近，实现我国食品安全标准水平的提高，以促进对我国广大人民群众的健康保护。最后，完善食品安全风险预警机制与评估机制。《食品安全法》出台之后，我国食品安全风险预警机制和评估机制得到初步建立，但囿于原则性规定等因素影响，我国食品安全风险预警机制并没有在实践中得到充分的发展，存在制度本身的缺陷。由此，其一，从食品安全的应急管理过程出发，对食品安全事故发生前、发生中、发生后的应急管理机制进行建设。发生前，我们应该对存有食品安全隐患的信息进行最大可能的收集，尽可能的在事故爆发前化解食品安全危机；发生中，我们应该提前做好应急救援准别，尽可能的事故损害控制在最小范围之内；发生之后，我们应该对食品安全应急预案进行充分认识，从中吸取教训。其二，建立食品安全风险评估机制，在风险评估的基础上，减低食品安全的危害程度，加强政府、专家、企业、消费者、社会最直接的风险信息交流，控制食品风险。
（四）监管责任如何？———预防惩处责任体系的建立责任追究作为食品安全监管体制运行的外在保障，不仅是针对食品安全违法主体的责任，而且包括食品安全监管主体的责任。针对当前问题，首先，加大对食品安全违法者的责任追究，提高其违法成本，针对当前食品安全违法责任者处罚责任较轻的问题，我们可以通过设置处罚底线，以实际的处罚数额对其进行责任追究。例如，在《食品安全法》第85条中“5到10倍罚款”设置的同时，可以增加处罚底线，从而增加《食品安全法》适用的权威性。其次，加重监管主体的责任，防止其随意执法或执法寻租的问题；此过程中，我们应该进一步完善监管部门的责任追究机制，对相关部门执法责任不明、程序不规范等所造成的问题进行严格的责任追究；同时，在行政责任内部追究机制之外，建立司法监督，增强第三部门对执法主体的监督，从而促进其责任机制的完善。最后，合理配置食品安全监管的责任形式，改变传统的行政责任为主的责任追究机制，建立以保障受害人为中心的民事责任体系，并兼以行政责任和刑事责任进行规制，从而保障食品安全监管责任体系的合理性。
作者：赵明 张正军 单位：中共四川省委党校
（九）
一、塑化剂理化性质及危害
1、塑化剂的理化性质
塑化剂种类很多，包括邻苯二甲酸酯、脂肪族二元酸酯、脂肪酸酯、苯多酸酯、多元醇酯、环氧烃类、烷基磺酸酯等。狭义的塑化剂主要是指邻苯二甲酸酯类物质，是邻苯二甲酸形成的约30种酯类的统称，目前它是塑化剂的主体，主要由1个刚性平面芳环和2个可塑非线性脂肪链组成。邻苯二甲酸酯类化合物一般在常温下为无色透明的油状黏稠液体，属脂溶性物质，易溶于甲醇、乙醇、乙醚等有机溶剂，大多数是高沸点、低挥发度的液体，少数则是熔点较低的固体，其合成通常是由萘和邻二甲苯催化氧化生成邻苯二甲酸酐，然后邻苯二甲酸酐与各种醇类酯化而获得。
2、邻苯二甲酸酯类塑化剂的危害
邻苯二甲酸酯类物质虽是一群结构类似的物质，但其安全性并不完全一致。因为其急性毒性比较低，故而邻苯二甲酸酯类物质随着工业的发展而被大量生产使用，尽管目前尚未发现由于人体或环境对该类化合物暴露而引起的灾害，但还是应关注其慢性毒性的危害。邻苯二甲酸酯类塑化剂可通过呼吸道、消化道和皮肤吸收进入人体，尽管其大部分可以较快代谢、分解并通过尿液、粪便排出，但仍可能有少量在人体内积累。20世纪80年代有文献对DEHP可能诱发啮齿类动物肿瘤作了详细报道，故而国际癌症研究署（IARC）、美国环保署（EPA）将其列为人类可能的促癌剂或致癌物质。目前对于塑化剂安全性的担忧，更多的是因为类雌激素作用带来的生殖毒性。医学毒理学实验表明，DEHP、DBP、BBP均会引起男性内分泌紊乱，故而带来精子数量减少，而且也会促使女性性早熟。在世界各国都已经对邻苯二甲酸酯类化物有了限量规定：欧洲食品安全局制定了几种邻苯二甲酸酯类的每天可摄入量，即DBP限量值0.01μg/kg、BBP限量值0.5μg/kg、DEHP限量值0.01μg/kg、DIDP限量值0.15μg/kg、DOP限量值0.15μg/kg。世界卫生组织对DMP的每天摄入量限定在500μg/kg以内。
二、食品中邻苯二甲酸酯类塑化剂的产生
纵观已经发生的食品中含塑化剂事件，归纳其产生原因主要有4方面因素：一是非法人为添加；二是环境污染严重；三是在加工环节产生；四是塑料包材的影响。
1、非法人为添加
一些不法商家为了追求产品的外观诱人，比如饮料的黏稠、酒类的挂壁，在食品中非法添加塑化剂降低了生产成本，同时又达到了高品质的外观要求。
2、环境污染严重
1935年聚氯乙烯生产工业化，PAEs作为塑化剂得到了更广泛的应用。目前它是塑化剂的主体，其产量占塑化剂总产量的80％左右，大部分用于聚氯乙烯和氯乙烯共聚物。现在每年在世界范围内PAEs塑化剂的使用量约为300万吨，另外还普遍用于驱虫剂、杀虫剂的载体，化妆品、合成橡胶、润滑油、箔片、印刷用墨水的添加剂等。加工中使用塑化剂的产品应用越来越多，使用过程中对环境有影响，如农田里农用薄膜中塑化剂的挥发、驱虫剂使用；另外在其使用后的处理比较单一，即塑料制品焚烧，焚烧后产物转移至空气和土壤，这些都使得塑化剂成为最为广泛的环境污染物，许多国家的大气、湖泊、河流和土壤中已检测出不同浓度的塑化剂。各种加工食品的原料从被污染了的环境中吸收塑化剂，随加工而进入制成品中，如大豆、菜籽等油料农作物带入使塑化剂溶解在油脂中。有专家调查了我国不同省份、不同区域空气中塑化剂的总量，发现其在5.2～1153.0μg/mL变化，其中重庆和黑龙江最高。我国农田土壤的塑化剂污染也相当严重，不同地区23块耕地土壤调查显示，其质量浓度为0.89～10.03mg/kg。
3、加工环节产生
各类食品加工过程中不可避免会接触到一些由塑料、橡胶材料制成的设备或管道、容器，其中如果含有塑化剂，就可能迁移到产品中而污染产品。比如大米、小麦粉企业生产中的斗式提升机的料斗、带式输送机的输送带、溜管（常用塑料作为衬填物），以及大米抛光机中的塑料固定片等，但需要说明的是，这些塑料制品中大部分都无需加入塑化剂，但如果用回收的废旧材料制作成的塑料制品，一般都会加入塑化剂；在食用油加工过程中使用的助剂有时促进污染，像浸出油的溶剂提取剂（主要是正己烷）若在其本身生产过程中接触塑料，就可促使更多塑化剂进入食用油中；在酒类生产企业中原酒运输管道为塑料制品，大量的原酒会将制品中的塑化剂释放出来；另外，食品加工过程中使用香精和含香精的其他食品配料，则常常成为塑化剂污染的源头之一。饮料塑化剂事件中被查出的500多种问题产品当中，主要的来源就是香精和含香精的食品配料。
4、塑料包材的影响
作为酯类物质，邻苯二甲酸酯类物质与塑料基质分子两者间没有紧密的化学键（如共价键）结合，而仅以氢键或范德华力与塑料相连，彼此仍保持独立的化学结构。经检测，所有PVC制品都含有塑化剂，而PVC的保鲜膜、托盘、塑料瓶、垫片等在企业生产和家庭生活日用品中广泛使用。其次，橡胶垫片、聚偏二氯乙烯（PVDC）包装膜、回收塑料产品等包装材料可能会添加塑化剂。孙宝国等分析了午餐盒饭的DEHP污染状况，检出率为53.2％，其中16份密封饭盒中DEHP含量在800～11800mg/kg。我国食用油包装大多采用无塑化剂的PE、PP材料，若采用含有塑化剂的包装材料，其塑化剂的污染则会迁移到食用油中，一些不法企业使用劣质塑料油桶、瓶盖等，其塑化剂含量更高。柳春红等发现在上海市场上购买的食用油样品中DBP和DOP含量高的，可能是由于塑料容器中DBP和DOP含量较高及在生产加工过程中被增塑剂污染所致。
三、食品企业应对塑化剂的措施
1、加强法律意识，坚决杜绝添加
各个食品生产企业严格遵守使用邻苯二甲酸酯类塑化剂的有关规定，我国关于邻苯二甲酸酯类塑化剂的规定有2个：卫生部2011年第16号“关于公布食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名单（第六批）的公告”中禁止17种邻苯二甲酸酯类物质添加到食品和食品添加剂。卫办监督函［2011］551号文件明确规定的“邻苯二甲酸酯类物质不是食品原料，也不是食品添加剂，严禁在食品、食品添加剂中人为添加”。根据这2个规定，食品生产企业在加工过程中要严格做到在任何情况下不使用或间接使用邻苯二甲酸酯类塑化剂或与邻苯二甲酸酯类相关的食品添加剂。
2、加强原辅料的进入关
各个食品企业首先需要加强原料入厂质量检测关，其次严格把好生产过程中使用的各种辅料的产品质量，防止辅料产品带入塑化剂的隐患，对于原辅料的入厂建议批批进行塑化剂检测。
3、减少塑料制品在生产环节的使用
在生产过程中，要加强原料的清理，针对塑料杂质，提高原料筛选设备分选杂质的能力，减少塑料进入生产环节；要尽量避免使用塑料管道、塑料设备和塑料容器，对于酒类生产企业全部换成不锈钢管道，杜绝使用塑料管道；对一些必须使用塑料制品的环节，要检测其塑化剂含量，不符合要求的要创造条件进行更换。
4、包装材料的合理选择
各类食品企业要根据实际情况，选用安全的包装形式和包材。首先，各食品企业要杜绝使用回收塑料材料制作的聚合物制品以及劣质塑料油桶和瓶盖。其次，企业一定选择食品级的包材，食品级的塑料包材相比较于其他塑料包材来说塑化剂的使用量、迁移量都得到了很好的控制。最后，有条件的食品企业可选用非塑料包材，当然这样可能会带来生产成本的增加。如食用植物油加工企业可使用PET（聚对苯二甲酸乙二酯）、PE、PP等无需加入塑化剂的塑料包装材料；餐桌用人造奶油的保冷包装可使用聚苯乙烯塑料；当前挂面企业在监管部门的要求下基本上使用了纸包装；方便面、方便米线等的调味包可选用可食性包装材料，以及推广酱包、粉包、蔬菜包的“三合一”包装，以降低包材用量，减少污染。
5、重视贮藏和运输条件
贮藏运输环节温度和时间是影响塑化剂迁移的重要因素，所以需要重视贮藏条件，尽量避免高温环境，特别是夏季，最好加装制冷设备或在阴凉处贮藏。当包裹猪肉的食品级PVC膜在90℃高温下且包裹时间达到10min时，PVC中的增塑剂也会渗透到猪肉内。所以针对一些特殊产品，建议使用低温车进行运输，以免造成食品容器、食品包装材料中塑化剂的溶出。
四、结语
针对上述分析，可以看出塑化剂对我们生活的影响无处不在，需要从自身做起，尽量少使用含塑化剂的产品，减少环境污染，从根本上遏制塑化剂的渗透。科研机构在确定可靠测定方法基础上，进行迁移规律测试，获取各类食品中塑化剂暴露量的基础性数据，并据此制定塑化剂在食品的最大允许量及每人每日允许摄入量，开展相关风险评价。食品安全监管部门加大对企业巡查力度，严防死守塑化剂在企业中的渗透。
作者：张霞 施炎炎 丁红梅 陈丹丹 杨俊 单位：南通市产品质量监督检验所
（十）
一、我国食品安全监管的现状分析
新中国成立以来，我国的食品安全监管制度大致经历了四个发展阶段：第一阶段，新中国成立初期的分散管理模式：实行农业部管生产、卫生部管加工、工商部门管市场的分段管理的模式，这种模式导致食品安全隐患日益突出，食品安全问题事故频发，进而暴露出食品安全监管的各种漏洞和空白。第二阶段，多部门综合监管的模式，2003年根据国务院机构改革方案，在国家药品监督管理局的基础上成立国家食品药品监督管理局，确立了“全国统一领导，地方负责，部门指导协调，各方联合行动”的监管格局，这种格局容易造成上下监管部门缺乏互动积极性，责任心不强，遇事推诿等问题。第三阶段，“分段监管为主，品种监管为辅”的多部门综合监管模式。2004年进一步确定了由农业部监管农产品生产，质检部门监管食品加工生产环节，工商部门监管食品流通环节，卫生部门监管餐饮和食堂，农业、反战改革和商务等部门按照各自职责，做好养殖种植，食品加工，流通，消费环节的监管工作有食品药品监管部门对食品安全综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。2009年6月1日《食品安全法》施行之后，我国有国务院食品安全委员会、认证认可监督管理、农业、质检、工商、卫生、商务、进出口、出入境检验检疫等9个主要部门分管食品安全。第四阶段，将由国家食品药品监督管理总局负总责的监管模式。2013年3月14日，十二届全国人大一次会议批准了《国务院机构改革和职能转变方案》，该方案提出：整合食品安全办、食品药品监管局、质检总局、工商总局的各自相应的职责，组建国家食品药品监督管理总局，对食品的生产、流通、消费等环节的安全性、有效性进行统一监督管理，撤销原来的食品药品监督管理局和食品安全办。
二、我国食品安全监管体制存在的问题
（一）食品安全监管法律不完善
虽然我国已经形成食品安全法律框架，但国家未对食品安全法律法规体系进行统一规划，存在许多问题，主要表现在：首先，《食品安全法》的很多规定都是原则性规范，缺乏可操作性，需要法规、规章等进一步具体化。虽然国务院制定并颁布了《食品安全法实施条例》，但仍然不够具体。而《食品安全法》的实施在很大程度上依赖于行政法规和部门规章，但配套的行政法规、行政规章及地方法规等相对分散、不统一，使得我国的食品安全法律监管系统性不强，监管效果也大打折扣。其次，相关规定滞后。除《食品安全法》及其实施条例是在2009年实施外，其他大多法律法规的立法时间都比较早，对食品安全的监管内容、惩罚力度和监管部门及其工作人员的责任追究等诸多问题的规定都相对滞后。再次，相关法律规定没有明确卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等食品安全监管部门的职权，虽然其职权在相关规章或者行政规范性文件有所规定，但这些行政规范性文件法律位阶低。而且各监管部门各自制定的执法标准和规范不尽相同，造成了执法活动杂乱无章、漏洞百出，难以形成监管合力。
（二）食品安全监管制度不健全
1.监管模式不科学，整体执法效能不高
目前我国食品安全实行分段监管体制，食品的生产、流通、消费分别由质量监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门监管。县级人民政府统一组织、协调本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门，依法对本行政区域内的食品生产经营者进行监督管理。实践证明，这种分段监管模式不科学，监管部门越多，监管边界模糊地带就越多，既存在重复监管，又存在监管盲点，难以做到无缝衔接，监管责任难以落实。多个部门监管，监管资源分散，每个部门力量都显薄弱，资源综合利用率不高，整体执法效能不高。例如，北京晨报于2013年8月30日报道“4万斤病死猪肉流入四省市场，层层监管失灵”：安徽省萧县青龙镇一个病死猪肉收购、加工窝点收购、加工病死猪肉达20余吨，制成捆蹄、香肠等食品流向皖苏豫鲁4省9个市县市场，生意持续红火了大半年。直到公安机关的一次日常巡查才被发现。这起特大加工销售病死猪肉案在警方侦破之前，地方的食品安全监管部门无一察觉，并将病死猪肉问题归结于“职能重叠、部门打架”。另外，目前监管的重点多放在食品的生产、流通、消费各环节的监督上而很少关注监管的全过程，对分散农户的食品监管，更是无人问津。例如，食品的生产经营许可证由质量监督部门颁发，销售经营许可证由工商行政管理部门颁发，餐饮业经营许可证由卫生部门颁发。而一个网络交易商从事食品生产、销售活动，其领取的生产、销售许可证要分别由不同的部门颁发，造成监管资源浪费。
2.监管机构设置不合理
在分段监管模式下，我国有9个主要部门分管食品安全，甚至国务院领导亲自担任食品安全委员会领导，监督管理部门虽多，但设置过于分散，没有一个专门的机构统管食品安全。这样的食品安全监管行政机构设置不合理，有专管，无统管；都管又不全管，容易造成部门之间不配合，甚至出现“监管推诿”。这不仅给食品监管工作带来极大的困难，也给不法分子生产加工销售伪劣食品以可乘之机。
3.食品安全责任机制不完善
首先，分散分段的管理模式导致部门之间职能的重复，“九龙治水”责任边界不清，对造成的显而易见的监管盲区没有明确的责任分工，在发生事故后责任追究不集中，通常是扩大处理来实现责任追究，从而减弱了责任严重效果。其次，对于已经规定的食品安全监管者的行政责任都以原则性为主，缺乏详细的规范内容，显得非常模糊，缺乏可操作性，不仅对违法主体不涉及刑事处罚，而且不便于食品安全监管部门的具体执法。再次，对各监管部门和食品安全服务机构的问责机制缺失。《食品安全法》第92条至第94条对违反该法从事食品生产、流通或者餐饮业的单位、及其直接负责的主管人员和违反该法的食品检验机构、食品检验人员规定了比较严格的法律责任。但该法第95条只对政府、有关食品安全监管部门、机构中不履行法定职责的直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究法律责任，但未规定各监管部门和食品安全服务机构的责任，这会导致有些监管部门有法不依、执法不严，甚至在执法过程中产生了权力寻租和腐败现象。最后，《食品安全法》及其实施条例对违法生产销售食品者处罚力度太轻，难以让违法者受到应有的惩罚及起到警戒作用。
（三）食品安全监管配套机制不完善
首先，食品安全风险预警机制不健全，据2012年1月13日在北京召开的中国卫生系统食品安全与卫生监督工作会议上卫生部副部长陈啸宏的介绍，虽然目前中国已初步建立以32个省级、244个地市级和716个县级食品污染物、食源性致病菌和食源性疾病监测点组成的全国食品安全风险监测网络，但乡镇一级尚未建立风险监测网络，如前所述“4万斤病死猪肉流入四省市场，层层监管失灵”，一旦出现食品安全问题，各监管部门往往是仓促应对，不能满足公众对政府迅速处理食品安全事故的期望。其次，食品安全风险监测体系不健全。我国食品安全监测体系建设滞后，食品安全检测技术水平低，尚未达到国际先进水平，专门的食品检测机构尚未建立。而现有的检测机构数量与和检测能力均不能满足目前我国食品安全监管的需要。
三、我国食品安全监管体制的完善
（一）完善我国食品安全监管的相关立法我国应借鉴国外相关先进立法经验，立足本国国情，构建一个统一规范的食品安全监管法律体系，建议制定一部食品安全监管基本法，从立法层面构建统一的食品安全监管体系，将分段监管模式逐步转变为全程监管模式。目前可将国务院机构改革和职能方案中确立的国家食品药品监督管理总局的地位与职责在法律中予以规定，明确食品安全委员会以及地方各级相应的食品药品监管机构及其职责。同时，应修改完善现有的食品安全法律及其配套法规规章，整合散见于相关法律法规中有关农产品种植养殖、食品生产、加工、流通、消费等各环节的监管规定，使其具有一致性。
（二）健全食品安全监管制度
1.建立科学的全程监管模式
十八大以后对我们政府监管的理念进行了重要的调整，一个重要的思路就是宽进严管，而国家食品药品监督管理总局的建立也体现出监管的思路为全程监管。因此，首先，应对原料的采集、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管，建立覆盖全面的立体监管网络，由国家食品药品监督管理总局负总责，协调各监管部门的关系，确保监管权力独立行使，系统地考虑食品安全问题，而不是现在谁都管谁都管不好的“九龙治水”的局面。其次，应建立食品安全全程追溯制度。各监管部门应严格执行产品准出、产品标识、市场准入制度。同时，食品生产者、运输者、保管者、销售者等都应为自己的食品建立“档案”，以便从源头严格监测食品安全，一旦出现问题通过记录就能迅速找到原因、控制风险。当发现食品存在危害时，可以及时召回。再次，充分发挥消费者和媒体监督作用，将不卫生，不健康，对人体有害食品及时曝光，加强公众的参与度，让公众成为食品安全生产全过程的最终监管者、受益者。
2.建立独立自主的食品安全监管机构
为提高监管的效率，强化监管的统一性，应建立具有相对独立、自主性的食品安全监管机构。这需要进行机构改革，进一步理顺行政体制，整合监管力量，提高监管效能。在国务院机构改革和职能方案中，已明确了国家食品药品监督管理总局的主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。相应地，应建立健全地方各级相应的食品药品监管机构以便于配合食药品监督管理总局工作的顺利开展，可将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门，从而减少部门职责交叉和分散，最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，理顺部门职责关系，从而降低部门间合作和协调的潜在成本，由同一机构对食品的生产，流通，消费全过程进行统一的监管，彻底解决部门之间分割与不协调问题，这样才有便于明确权责，提高效率，降低行政成本，从而有效地消除多头监管造成的疏漏和不足。
3.强化问责机制
《食品安全法》的修订早已列入国务院法制办2013年的立法计划中，要改变相关监管部门“重审批、轻监管”、“有利抢着管，没利让着管”等现象，在修订时必须强化问责，通过对疏漏失察、玩忽职守、营私舞弊等行为的惩处，切实落实监管职责。因此，应建立明确、有效的责任制度，转变各监管部门、食品安全服务机构及其个人不负责的观念，按照权责一致的原则，不但要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任，加大对其责任追究力度，而且要追究各监管部门和食品安全服务机构的法律责任，监管部门和食品安全服务机构造成相对人的损失要进行赔偿。此外，应确立食品生产商对食品安全负首要责任的原则，特别对违反《食品安全法》规定构成犯罪的，在《刑法》中应适当增加过失和不作为型的食品安全犯罪。这将有助于加大食品生产商的安全责任，促使使其主动及时对食品有害物进行技术检测确保食品安全。
（三）健全食品安全监管配套机制
首先，构建起统一、协调、权威、高效的预警机制。在全国范围内建立“从农田到餐桌”覆盖全食物链的监测网络，特别重视乡镇监测网络的建立，并对现有的部门预警网络进行有效整合，加强监测力度，为开展食品安全风险评估、发布食品安全预警提供科学的依据。以便向消费者和有关部门快速通报食品安全预警信息，从而将食品不安全因素控制在初始阶段、个体层面和偶发性上。其次，按照统筹规划、合理布局的原则，在我国应建立起一个相互协调、分工合理、职能明确、技术先进、功能齐全、人员匹配、运行高效的食品安全监测体系。在我国正在抓紧建立覆盖全国的食品安全风险监测体系的基础上，加大投资力度，引进国外先进的食品安全检测技术，建立专门的食品检测机构，以满足目前我国食品安全监管的需要。总之，食品安全监管既是一项事关社会和谐稳定的民生工程，又是一项艰巨、长期而又复杂的任务，需要各监管部门的全程监管和社会各方面的广泛参与监督，各地区、部门都要常抓不懈，防止反复，使问题食品无处藏身，以切实保护消费者的健康安全，促进社会的和谐稳定和国民经济的可持续发展。
作者：肖灵敏 刘扬 单位：湖南文理学院法学院