村镇的财政困境与解决

目前不少乡镇特别是欠发达乡镇的财政状况不容乐观，种种历史和现实原因导致乡镇可支配收入锐减及债务沉重，农村各项事业发展极为困难，本文试分析这种状况及原因，并提出相应的对策。

一、乡镇的财政困境及原因

一是历史原因造成乡镇债台高筑。由于过去筹资办厂后倒闭亏损、义务教育投入、公益事业建设、基础设施建设、前任领导的作风问题（如吃喝乱支乱用）或决策不当、为完成各种达标升级任务、为完成税费改革前上级下达的税费任务（农民不肯缴，乡镇为农民垫付，称为“尾欠”）等，乡镇欠了不少群众合作基金会和银行的债务，欠了各种基础设施的工程款，且债务越来越重，像雨天驮稻草———越驮越重。如今，每个行政村欠债一般少则几十万，多则几百万、上千万。造成村级债务的原因很多，如村级基础设施建设、接待上级的开销等。再一个主要原因是村干部在村级集体经济薄弱的情况下，为了完成上级布置的“为民做好事”的任务，就以个人的名义去贷款，虽然约定由村集体还，但村集体实际无力偿还，只能对债务采取拖的办法。村里拖，债权人就找到乡镇政府，要求乡镇政府还，而乡镇也无能为力。致使不少离任村干部对乡镇政府也失去信任，甚至走上上访要债的路子，成为社会不稳定的因素。

二是分税制导致乡镇收入减少。自１９９４年国家实行分税制后，中央加大了财政集中度，主体税收上划中央，即大部分税收已归中央所有，地方政府的财政收入占整个国家财政收入的比重明显下降。在中央加大财政集中度的同时，地方省市县各级亦想方设法增加自己的财政集中度，办法是尽可能多地从基层财政抽取资金，将入库数量多、增收潜力大的税种全部或高比例地上收。于是，所谓“分税制”呈现越往下越“无税可分”的局面。每年乡镇财政分成，中央和地方拿大头；税收超额的部分，中央、省、市、县各级又要按比例拿走许多，乡镇所剩无几。收上去的钱，上面想返还就返还，不想返还就不返还。乡镇辛辛苦苦办个企业，税都给上面收走了，许多招的商、办的企业，干的都是吃亏的事。如搞经济建设，在土地上花的成本就相当高，很多乡镇负债就是建工业园区造成的，而老板一旦企业建成了，想着法子不缴或少缴税。正所谓：利润的全部是老板的，税收的大头是国家的，打工的收入是外地的，而土地、环境的损失是当地的，本地也没落什么好处。如，上缴１００万国税，返还给乡镇的只有３－５万，而乡镇为这１００万要在土地配套等方面投多少钱？！所以，一些乡镇领导说，好与不好，关键在留下多少。一些表面上较富裕的苏南乡镇也直喊，钱都给上面收走了，我们一根根肋骨都露出来了！

财力适度向上集中，中央适度宏观调控是必须的。因为上层有那么多人要供养，还要搞投资，搞国防等。问题是，财力向上集中的同时，公共设施建设（如，道路建设、环境整治、改水改厕等惠民工程）、公共服务、义务教育、养老保险（“新农保”）、新型农村合作医疗（“新农合”），还有行政管理等方面的责任和义务却逐级下放，经济社会发展的目标要求、责任考核也在不断硬化、强化。这些责任、任务和指标，要求乡镇投入大量的资金，很多是“上级请客，乡镇埋单”，还有很多是投在上级的“钓鱼工程”上，即投在“配套资金”上（这特别不利于欠发达乡镇的发展）；乡镇还要负担民兵训练、优抚、退伍军人安置、计划生育和各种类型的普查等方面的开支，还有招待费、小汽车费、书报费、电话费、招商引资费、信访稳定费、误餐补助费、杂支费等支出。加之近年来要求乡镇投入巨大财力发展工业集中区，致使乡镇财政越来越捉襟见肘。在乡镇财权不断下降的同时，刚性的事权却在不断增加，乡镇履行事权所需财力与其可用财力严重不相称，有限的资金存量与巨大的资金投入之间存在突出矛盾，正所谓的“财权一级一级往上收，事权一级一级往下放”，乡镇苦不堪言，“巧妇难为无米之炊”。对于目前财政拮据的乡镇来说，国民义务教育也是一项相当沉重的负担，这类乡镇财政收入的７０％－８０％都投到了教师工资的发放上。可见，近年来乡镇财政普遍吃紧，主要是由中央和省市加强财政集中度引起的，是不合理的财税体制造成的。

三是取消农业税造成乡镇财源枯竭。从２００６年１月１日起，在全国范围内全面取消农业税。这一改革对不少仍未摆脱财政困境的农业型乡镇来说，尤如雪上加霜，这实际是自１９９４年中央实行分税制、将乡镇收入的大部分上划后，对乡镇财政的又一次伤筋动骨的动作！取消农业税后，虽然不再征收“三提五统”、“农业特产税”、“屠宰税”等，有效地堵住了“三乱”之源，减轻了农民的负担，减少或缓和了农村党群、干群矛盾，使乡镇及村组干部从过去向农民收税的矛盾焦点上解脱出来，能集中精力谋划农村经济社会的发展，但也使大多数以农业税为主、缺乏支柱财源、工商税收占财政收入比重很小的乡镇，在资金没有新的来源的情况下，财源更加萎缩、枯竭，即可支配收入较过去大大减少。取消农业税，连同向农民收费、集资、摊派的口子也扎住了，而乡镇支出经费的口径依旧，还是有那么多的人要供养，那么多的事要办，完成上级部置任务所需的资金投入也并没有减少，并且，除了负担正常的人员工资和办公经费外，还要负担工资上涨、病退及病故补助等，支出有增无减，这自然使乡镇在保工资、保运转方面面临更大的压力。

现在乡镇一级机构内各种各样的人员都有，有公务员性质的，有自收自支的，还有其他性质的。这些人员的工资除少数由县财政统一打卡发放外，其余人员的工资要靠乡镇通过争资（争取资金）和创收来解决，即使县财政打卡人员县里也只保证他们的基本工资，其补贴、奖金等其它福利待遇还得由乡镇解决。财政困难的乡镇经常拖欠干部、教师、离退休人员的工资，而且不能足额发还，更引起这部分人的不满；对农村特困户等弱势群体的救助等，也无力解决。但从来没有哪个上级过问这些事、帮助乡镇解决这些困难。