财政分权目的实证分析

一、理论回顾

财政分权目的之一在于为民众谋求福利，提供更好的公共服务，但同时也会产生相应的成本。本文将这种影响福利和成本的因素定义为分权的需求面要素①;相应地，供给面要素可以定义为政府收入结构、权力的制度安排等标识政府公共服务提供能力方面的要素。

(一)公共服务提供的需求面因素Oates(1972)认为，地方政府在提供公共服务方面具有消费者和生产者优势。消费者优势来源于地方公共品能更好的匹配差异化的地方民众偏好。生产者优势则是因为不对称信息，即地方政府更了解辖区公共品的生产成本和相应的收益。因此公共品由地方提供更有效率。按照Oates(1972)的分析，分权将会更偏好更小的地区和更少的人口。Wheare(1964)将分权视为一种奢侈品，如Prud’homme(1995)所述，在低收入情形下，人们更多关心基本的需求，随着收入和经济增长，需求的差异化才逐步显现。Oates(1972)和Panizza(1999)使用跨国数据检验发现，人均收入和财政分权显著正相关。但是，Wal-lisandOates(1988)对美国州级数据的实证则认为，收入越高反而会引起集权。原因是如果富裕国家的政府更关心财富的均等，则上级政府会更多的集权，尤其在财政收入方面，目的是能够通过再分配的方式达到均等目的。BardhanandMookherjee(2005)从政治经济学和官员寻租方面研究发现，为了防止地方政府被捕获以及腐败，那些志在促进收入和经济增长的大型项目应当由上级政府控制。因此，整体上看，收入对分权的影响还是不明确的。WallisandOates(1988)发现城市化会引起更高的财政分权，随着城市规模的增加，城市政府更有能力提供更多的公共服务。Inter－AmericanDevelopmentBank(1997)的研究认为，在城市化过程中，城市交通、水供给以及垃圾和街道管理等会出现较高程度的分权，这会进一步促进政府整体分权的提高。

(二)公共服务提供的供给面因素

地方选民能否获得其偏好的公共服务与地方民主制度的发展有紧密的联系。地方官员面对较强选举竞争条件下，地方公共品与选民偏好就越有可能合理的匹配(Panizza，1999)。反之，地方民主制度发展越落后，地方官员与选民目标出现差异的概率就愈大，谋求辖区福利最大化的上级政府就会偏好集权的制度选择。

政府收入来源和结构与分权程度紧密相关。自身收入严重不足的地方政府是转移支付的主要受益者，地方官员在“横财效应”(windfalleffect)的作用之下偏爱花光所有外部收入。同时，如果地方官员更多的考虑寻租，而不是经济效率，则官员会直接将外部收入留在本级政府，不会继续向下级政府配置。另外，由于外部收入不是直接来自辖区选民，因此，地方官员在配置外部资金时也较少会考虑辖区选民的偏好。这点也可以用“来源地原则”(derivationprinciple)说明，来源地原则建议上级政府应当让地方政府分享当地税收收入，目的是激励地方官员的税收努力和扩大税基;显然，政府间转移支付更多的是“公共池”(commonpool)问题，不适合来源地原则(BoadwayandShah，2009)。

另一方面，转移支付还可能存在严重的“粘蝇纸效应”(flypapereffect)，即使地方政府追求经济效率，对政府间转移支付的边际支出倾向也高于自有收入(Knight，2002等)。分权与地方政府的组织结构紧密相关。即使所有地方政府都由公众选举产生，各区之间的“行政分权”(administrativedecentralization)也可能出现较大差异(Martinez－Vasquezetal．，2004)。在许多联邦国家，大区或州以下的预算或政策安排都不尽相同，有些州会将预算权完全赋予下级政府，并允许州以下政府自行制定其相关政策;部分州以下的预算或政策制定权却完全保留在州一级政府，如果州以下政府官员由州政府任命，则行政集权更为严重。现有文献对中国省以下政府间关系的研究呈现出如下几种取向:其一是研究中央与省之间财政关系的演变，以及这种变迁对中央与地方间关系的影响(Lardy，1975;OksenbergandTong，1991;Wong，1992等);其二是研究县乡政府与地方企业之间的互动关系和互动模式，从地方政策的客观效果来判定地方政府的政策意图(Oi，1992，1996;Byrd，1990;Song，1990;Walder，1995等)。第三是研究省以下财政支出结构以及其与经济增长的关系(刘小勇，2008;尹恒和朱虹，2011等)。本文与上述文献不同，重点关注省以下政府收入结构与政府间关系。

二、实证研究

(一)变量与数据

依据前文的理论分析以及中国现实情况，本文进行如下变量选取和设计。

财政分权(DEC)，本文的因变量，用人均县级政府支出占人均省级政府总支出的比例表示;转移支付变量(TRA)，用县级政府获得的转移支付占其总收入的比例表示。需求面因素考虑以下变量:县级人均GDP(PGRP);县级人口(POP);县级地理面积(AREA);县级城市人口比例(URBAN)。供给面因素变量包括:是否是自治县(ANTO)，哑元变量，如果是自治县，值为1，否则为0;小学入学率(EDU)，用来表征地方民主意识。

另外，自然资源禀赋也是影响分权的重要因素，“资源诅咒”相关研究文献表明，丰富的自然资源很有可能对经济增长产生负面影响。如果地区政府财政来源严重自然禀赋的收入，则集权会是政府的必然选择。因此，本文构建自然资源丰度变量RESOU，所在省采掘业固定资本投资与固定资本投资总额之比。本文的研究数据主要来源于《全国地市县财政统计资料》，中国区域经济统计年鉴和各省统计年鉴。《全国地市县财政统计资料》包括1993－2005年间全国2300多个县、县级市和市辖区的相关统计数据。由于在样本期内地方政府行政区划变化较大，本文以2005年行政区划为标准保留没有变更的县和县级市。但该统计资料中的GDP数据仅包含1997年之后的数据，因此本文构建的数据结构为1997－2005年间1864个县和县级市的非平衡面板数据。自然资源丰度数据来自《中国统计年鉴》。

(二)模型与检验