2021-4-10 | 财政税收
一、问题的提出
2010年10月，国务院下发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确将从财税金融等方面出台一揽子政策加快培育和发展战略性新兴产业，决定指出到2015年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重要力争达到8%左右。我国做出这一战略决定，是由国内和国际两方面背景决定的。
一方面，我国正处于经济社会发展的战略转型期和全面建设小康社会的关键时期，工业化城镇化加速发展，面临着日趋紧迫的人口、资源、环境压力，现有发展方式的局限性、经济结构状况以及资源环境矛盾也越来越突出。2009年，我国生产粗钢5．68亿吨，水泥16．5亿吨，分别约占世界总产量的43%和52%;一次能源消耗达31亿吨标准煤，是世界能源消费总量的17．5%。而同期我国的GDP只有34万亿元，约合4．7万亿美元，这种依靠大量消耗资源支撑发展的方式是难以为继的。另外，我国人口到2030年将接近15亿，人均耕地面积将在目前1．38亩的水平上减少10%以上，保障粮食安全的压力不断增大。尽管我国近年来对节能环保高度重视，也取得了巨大成绩，但2009年全国七大水系劣质水质断面比例仍达18．4%，我国二氧化硫排放量、二氧化碳排放量均居世界前列，各类污染问题仍很严峻。因此，要保持经济社会可持续发展，缓解资源环境瓶颈制约，促进产业结构升级和经济发展方式转变、增强国际竞争优势，必须把握世界新科技革命和产业革命的历史机遇，加快培育战略性新兴产业。
另一方面，国际金融危机后，发达国家对于战略新兴产业的投入和发展强化了我国加快培育发展战略性新兴产业的紧迫性。一些主要发达国家为振兴经济、获取发展新优势，纷纷制定新的国家发展战略，加大投入支持，加速重大科技成果转化，培育危机后引领全球经济的新能源、新材料、生物技术、宽带网络、节能环保等新兴产业，努力抢占新一轮科技经济竞争制高点。因此，加快培育发展战略性新兴产业，不仅能够有效缓解全球日趋严峻的资源、环境等问题，也将决定一个国家在经济全球化过程中的作用和地位。
战略新兴产业初期高投入、高风险的特征，需要强有力、系统性的财税政策支持。本文拟在梳理财政政策与战略新兴产业相关性的内在机理的基础上，分析我国推动战略新兴产业发展的财税政策，发现其中存在的问题，并提出相应的财政对策。
二、财政政策助推战略新兴产业发展的内在机理
(一)财政政策助推战略新兴产业发展的理论基础冯赫(2010)对战略性新兴产业的内涵概括为:在经济发展的特定阶段，以科技重大突破为前提，以新兴技术和新兴产业深度融合为基础，能够引致社会新需求、带动产业结构调整和经济发展方式转变，并能在一段时期内成长为对国家综合实力和社会进步具有重大影响力的主导产业、先导产业或支柱产业的行业和部门。①根据战略新兴产业的内涵，由于具有知识技术密集、综合效益高等特点，在其发展过程中，具有较强的扩散作用。②这种扩散作用会产生正的外部性，即战略新兴产业发展的社会效益要大于私人效益，在这种情况下，产生收益的部门所创造的正的外部效应得不到补偿，就会尽量减少生产，从而导致社会资源的配置无法达到帕累托最优的状态。庇古曾提出，对于正外部性的生产者，政府应提供相当于外部收益的财政补偿，以使其收益接近社会收益，鼓励其将产出量扩大到社会最大效率水平。因此，在战略新兴产业发展过程中，政府应该通过财政补贴、税收优惠等方式增强企业发展的动力，使资源配置达到帕累托最优。
(二)财政支出政策:战略新兴产业发展的内在根基推动战略新兴产业发展的财政支出政策工具主要有财政投资、财政补贴、政府采购。
1．财政直接投资。
战略性新兴产业的发展需要政府给予全方位的支持，特别是产品研发的前端和推广应用的后端。一方面战略性新兴产业的发展，离不开科技的引领作用。而这方面的技术研发基本属于前沿性、关键性、基础性和共性技术研究，需要政府的直接投入。研发成功后，产业化的过程也需要政府的财力支持。另一方面，战略新兴产业属于高风险产业，需要政府的财政投入使其进入正常的成长期。如2008年以来美国为应对金融危机，将发展战略新兴产业作为新的经济增长点，其将189亿美元投入能源输配和替代能源研究、218亿美元投入节能产业、200亿美元用于电动汽车的研发和推广，投入7．77亿美元支持建立46个能源前沿研究中心。2009年，德国联邦政府在纳米技术领域的公共研发经费投入了4．4亿欧元，目前投入生产应用的纳米技术成果已经覆盖了化工产业、电子电器产业、生物制药产业、汽车制造产业及资源环境产业等等。
2．财政补贴。
财政补贴能够影响相对价格结构，从而改变资源配置结构、供给结构、需求结构的政府无偿支出。现行的财政补贴主要包括各种价格补贴、企业亏损补贴等，涉及到战略新兴产业的生产、流通、消费等环节。财政补贴一般与相对价格的变动联系在一起，政府通过财政补贴影响产品的相对价格，缓解企业风险，从而影响战略新兴产业技术、产品、人力资源的供给，使企业扩大生产，投入更多技术，发展更多人力资源，从而调整资源配置结构，最终影响战略新兴产业的布局，促使产业结构升级。它对于改变资源配置结构、供给结构和需求结构具有一定的影响。
3．政府采购。
政府采购作为财政政策的一种有效手段，已经被许多市场经济国家广泛采用。一方面战略新兴产业由于其本身的复杂性和高风险性，在发展的初期阶段需要政府的扶持;另一方面，也要限制某些对国家安全性有影响的科技成果的扩散。因此，政府采购在支持国家中长期经济社会发展及产业结构调整中，甚至比其他财政手段更有比较优势。政府采购可以直接扩大或缩小社会总需求，影响需求结构，并且较高的需求量使得企业可以产生规模效益。就战略新兴产业而言，政府采购行为为其发展提供了较好的运营环境，直接降低企业的营销成本与交易成本，带来规模效益，增强了企业投资的积极性。