财政执法的难点和对策

财政执法就是国家财政执法主体执行、适用财政法律规范的行为,即国家各级主管财政经济工作的行政机关和财政职能机关及法律法规授权的组织,对财政管理相对人采取的直接影响其权利义务的行政措施或手段的行为,包括履行财政管理职能的各级机关在法律、行政法规、部门规章赋予的权限内所进行的检查、监督和处罚等活动。一、财政执法中存在的主要问题

1•不合法的财政执法。不合法的财政执法,是指财政执法主体违反了法律法规的规定但尚未构成犯罪,而应依法承担相应法律责任的执法行为,简称违法执法。违法执法的主要形式包括:失职、超越职权、滥用职权、证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序等。

一是失职。失职是指法定的财政执法主体没有行使其依法享有的财政执法职权,即应当作为而不作为。财政执法职权属于权力的范畴,具有不可处分性,财政执法主体无权放弃自己享有的财政执法职权。财政执法职权与财政执法职责是统一的,放弃职权就意味着没有履行自己的法定职责,因而属于违法行为,财政执法主体应当承担因此而产生的相应法律责任。因此,失职的实质是财政执法主体没有依法履行自己承担的财政执法职责。

二是超越职权。超越职权是指法定的财政执法主体超过自己的法定权限行使财政执法职权。超越职权主要包括两种情形:一是超越管辖权。管辖权是指财政执法主体之间或财政执法主体与其他主体之间行使职权的权限和分工。超越管辖权是指财政执法主体在财政执法时侵犯了其他执法主体或其他国家机关的职权。如地方财政部门越权减免税就属于超越层级管辖权的行为,即下级财政执法主体没有法律依据而行使属于上级财政执法主体的职权。二是超越权限范围。超越权限范围是指财政执法主体在财政执法时超过了法律规定的行使职权的范围或幅度。

三是滥用职权。滥用职权是指财政执法主体在法定的职权范围内,出于不正当的动机而背离法律法规授予该项执法职权的宗旨,作出的具有不合理结果的财政执法行为。

四是证据不足。在财政执法过程中,财政执法主体只有根据查明的事实,才能正确适用法律。因此,证据是财政执法主体正确行使财政执法权的基础,也是正确适用财政法律规范的事实根据。按照我国现行法律法规的规定,财政执法证据的种类主要包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等。证据不足主要有两种情形:一是证据不确凿,即财政执法主体做出具体执法行为的事实不确实或不可靠。如果财政执法主体根据不确实或不可靠的事实做出财政执法行为,将可能直接导致行为的结果与实际情况不相符合,因此,对证据不确凿进行执法的行为视为违法行为。二是证据不充分,即财政执法主体做出具体的财政执法的事实依据确凿但不充分、不全面,对执法行为起不到充分证明的作用。如果执法主体据此做出具体的财政执法行为,必将产生违法的结果。

五是适用法律法规错误。财政执法机关必须严格按照法律法规的有关规定正确适用财政法律规范,但在财政执法实践中,适用法律法规错误的行为也时有出现,其主要表现形式包括:一是适用不应该用的法律法规;二是错误适用法律法规的条款;三是适用已经失效的法律法规;四是适用尚未生效的法律法规等。六是违反法定程序。财政执法的合法有效不仅实体上要符合法律规定,程序上也要满足法律的规定。上述失职、超越职权、滥用职权、证据不足、适用法律法规错误等都属于实体违法执法。违反法定程序执法,是指不具备法定程序要件行使财政执法权的行为,即没有按照法律法规规定的步骤、形式、方式、方法等行使财政执法的行为。程序可分为法定程序与非法定程序,法定程序是指由法律法规明确规定的财政执法行为必须经过的步骤和必须具备的形式,财政执法时必须遵循,不得自行改变或自由选择,否则,即构成违反法定程序执法。根据法定程序的种类,违反法定程序也可以分为步骤违法和形式违法两种。步骤违法,是指财政执法主体执法时没有按照法定的步骤进行,如没有经过应当经过的步骤即省去了必经的步骤,附加不应该经过的步骤,或颠倒步骤的顺序,如先处理后调查等。形式违法,是指财政执法主体做出的财政执法行为不符合法律法规规定的表现形式,如法律法规规定某一行为必须采取书面形式而未采用书面形式。

2•不适当的财政执法。不适当的财政执法,是指财政执法主体虽然在法律法规规定的范围内执法,但具有不合理、不公正的情形,从而做出不适当的财政执法行为。一般有以下几种情形:一是不适当的考虑。不适当的考虑是指财政执法主体及其执法人员在执法时因基于不适当的考虑而导致财政执法行为不当。不适当的考虑通常包括考虑了法律要求之外的因素或没有考虑法律要求考虑的因素两个方面,如在财政执法活动中,考虑了人际关系、借机讨好或报复执法相对人等法律要求之外的因素,或者依据法律法规规定本应属于从轻或者减轻处罚的情节,由于相对人的辩解反而加重处罚等。

二是不公正的处理。不公正的处理是指财政执法主体及其执法人员在处理相同情形的同类事件时,做出明显不同的处理结果。这就是不公正处理。

三是不合适的方式。财政执法主体及其执法人员在做出具体财政执法行为时,既应考虑提高财政执法效率,又要注意维护相对人的合法权益。如果财政执法主体及其执法人员在选择执法方式时不注意尊重和维护相对人的合法权益甚至损害相对人的合法权益,那么这种执法方式应当视为不适当。四是不应有的迟延。不应有的迟延是指财政执法主体及其执法人员对完全符合法定条件和情形的事项拖延办理。

二、规范财政执法行为的对策

从上述时常出现的不适当财政执法行为的情况看,原因十分复杂,既有财政执法人员的业务、技术水平问题,也有工作动机、责任心问题;既有个人素质不高的问题,也有系统和领导素质有待提高的问题。因此,要规范财政执法行为,必须实行综合治理。

1•加强学习,明确财政执法类别和掌握执法方式。财政执法行为可以按照不同的标准进行各种分类。