2021-4-10 | 法律学
农业不仅是人类衣食之源，也是一国国民经济的基础产业。它直接关系到全体国民的生存安全以及国家安全，并毫无疑问地成为整个社会和国民经济赖以生存和发展的基础。当前我国理论界对农业产业安全内涵的界定并不完全统一［１］。主要观点包括：其一，农业产业安全是一国农业产业整体上基础稳固、健康增长、持续发展，在国际经济中具有一定自主性、自卫力和竞争力，不至于因为某些问题的演化而使整个农业产业受到大的打击或损失过多的农业和国民经济利益，能够避免或化解可能发生的局部性或全局性的农业产业危机［２］。其二，农业产业安全具体表现为农业生产不受外来资本控制和农产品具有国际竞争力［３］。
随着全球化的不断推进，外国资本对我国农业产业的渗透和参与程度不断加深。跨国资本对于发展中国家的农业、食品加工业和零售业、特别是跨国食品超市的投资兴趣高涨。通过控制农产品生产、加工、运输和贸易各重要环节，跨国粮商在农业和食品工业领域的投资策略对发展中东道国粮食政策和粮食安全保障措施的自主性造成威胁，并极有可能进一步拉大广大发展中国家普遍存在的地区和城乡差距，挑战其土地保护与环境保护政策，使发展中国家粮食生产技术呈依附性发展趋势［４］。可见，国际投资的新形势必将使我国的农业产业安全面临更为严峻的考验。也促使我们应适时扩展农业产业安全的内涵，充分认识农业安全是一国经济安全的基础，是国家安全的重要组成部分。当我们认同生存权是最基本的人权，是国家安全的基本保证时，就必须考虑农业市场开放的底线了。从广义上多层次、系统性地理解农业产业安全，也有助于构建较为完善的法律体系，来保障国际资本冲击下的农业产业的稳定与竞争力。
一、外资并购农业企业引发风险
１．外资并购概述
外资并购一般是指外国企业基于某种目的，通过取得国内企业的全部或部分的资产或股份，对国内企业的经营管理实施一定的或完全的实际控制的行为。并购本身是一个价值活动，绝非仅产生消极影响。但涉及国计民生的关键行业，东道国都非常重视跨国并购可能造成的产业安全问题。
由于具备雄厚的资本实力与全球性战略，跨国公司常常成为外资并购案的活跃主体。跨国公司在我国的直接投资最初主要以绿地投资（即传统的新设企业）的方式进行。入世后，我国对外资开放新的领域，逐步取消对外资的限制性措施，尤其是对外资并购政策的明朗化，培育了良好的市场态势与投资环境。这也推动我国对外资的利用从新设企业为主转向并购迅猛发展［５］。
２．农业行业垄断风险
２０００年１２月６日，法国达能亚洲有限公司出食用油加工和销售领域形成垄断态势。其后，这种控制重要农产品加工环节的资本策略，被投资机构在养殖业领域重演。随着农业领域的投资项目和资金数量高速增长，外资对我国农业行业整体的控制比例已超过一半，同时，在其已进入的１０８家国家重点农业龙头企业中，有９９家集中在粮油、林特产（含水果）、肉类（含鸡、牛、猪）、牛奶、水产、蔬菜等农产品行业，比重达到９１．７％［７］。可见，当强势外资不断注入我国农业行业，处于产业化初期的农产品行业不免陷入被动发展的局面：尽管农业产业整体竞争力会有所增强，但是农产品进出口依存度会进一步提高，农业产业控制难度会加大。粮食安全将受到挑战，部分农民生计将受到威胁，农业生产不确定性增加［８］。
３．农业产业安全威胁
市场开放加之监管不力，使得中国的农业及食品产业链正在为国际资本创造着千载难逢的投资机会。追求利润最大化为目标的天性，亦驱使跨国资本在农业领域强劲扩张。然而，资本并购的战略目标通常与东道国产业发展的有序安排并非和谐统一。从整体上看，目前跨国公司主要参与经济作物的生产，而在主要的粮食作物中参与不多；外商投资的产品方向决定、区位选择决定等，均不会以是否有利于农业产业调整为抉择准则［９］。
如若欠缺适度的保障，农业领域的外资并购活动会对整体安全带来较大负面影响。它弱化了东道国对农业产业的控制权；压低我国农产品市场价格，使我们逐步丧失整个行业产品的定价权；产业链上下游的本土企业逐渐萎缩等。并购对农业企业本身亦产生了“两头挤压”效应：一方面，外资逐步将其控制力延伸到国家大量投资扶植成长起来的行业龙头企业，控制传统农业领域的核心和关键部分；另一方面，挤压中小农业企业发展空间。强势的外资不仅容易对处于弱势的小农经济造成冲击，对民族资本也会产生一定挤出效应。延伸来看，农业产业安全一旦受到威胁，其影响力绝不会局限于农业本身。毕竟即使没有ＷＴＯ规则的挑战，中国也已经面临比较严重的农民、农村、农业问题［１０］。国家如果失去对农业特色性发展及全面发展的主导权，经济独立和政治独立的基础也将受到侵蚀。
二、并购风险的因素分析
１．内因：发展中国家农业引资的困境在市场经济的框架下，相对于工业、服务业和各种新兴产业，农业最容易被资本所抛弃。原因十分明显，短时期内，农产品的供给和需求都是相对稳定的，不可能如其他产业一样，出现爆炸性的增长。在追逐利润最大化的资本面前，农业是最不容易扩张的一个部门。各国的现代化进程中，市场失灵不断在农业部门出现，常使得农业投资不足。发达国家因此对农业实施高补贴，以弥补市场失灵。而发展中国家农业则面临两难境地：一方面，他们的政府或者没有认识到农业的基本规律，或者无力支付高补贴；另一方面，他们在面临本国经济的市场化，和全球农产品贸易自由化的侵袭时，亟待资本和农业革新技术的引入，而渐渐丧失粮食供给的自主性。农民流离失所、农村凋敝，既是资本在全球范围内扩张的必然现象，也是发展中农业国的常见现象［１１］。中国农业主要实施小规模分散经营模式，生产技术水平低下，加之当前国家的一些惠农政策并未在实际执行中落到实处，导致粮价收购过低、农民收入过低的现状并未发生很大改观，为外资和国际热钱比较轻易地跨越中国农业市场的投资门槛提供了契机，而他们也通过控制农产品原料价格，控制农副产品加工业和食品制造业等的行业命脉。这些都将发展中国家的农业引资带入更为两难的境地。
２．外因：并购时代的产业安全更易受到冲击很多人在认识我国农业产业安全的时候，是从农产品国际贸易的角度来分析问题，忽略了外国直接投资对产业安全带来的实质性威胁。他们简单地认为，只要这些外资企业在中国生产，中国就不会存在产业安全问题，外国私人直接投资难以从本国自由流出。但这种观点忽略了直接投资进入“并购时代”的特殊性：中国传统利用外资的绿地投资（投资建厂），强调实在的建设，安全性又大于以产权转让为特点的并购。但是，与合资、独资等形式为主的“绿地投资”相比，并购成本低，外国投资者通过兼并或收购东道国的经济实体，可以缩短项目建设周期或投资周期，迅速扩大规模，快速战胜竞争对手，在很短的时间内即获得在东道国的市场地位。