食品安全的立法与执法

近来频发的食品添加剂滥用事件已导致各国立法与执法机构愈来愈多地把对食品添加剂的法律保护作为制定策略的重要出发点。客观世界的需要以及对这种需要所应当作出的学术回应也相应导致食品添加剂法律保护研究成为食品市场治理、消费者权益保护等研究领域的焦点问题。但是，纵观当前诸多研究文献与成果，在片段化的研究范式中始终未能浮现出清晰的研究路径和逻辑整合，研究测度的不系统导致相关研究进路的不统一，并进而影响学术研究的深化与对相关决策部门的影响力。鉴于此，本文从立法和执法（公共执法和私人执法）２个视角系统分析和归纳食品添加剂法律保护的相关研究成果，并对未来研究的方向进行展望，目的在于通过特定化的研究测度来准确反映食品添加剂法律保护的研究现状，为食品市场治理提供合理借鉴。

一、食品添加剂法律保护测度：立法视角立法在保护食品添加剂安全和维护消费者利益上发挥着重要的作用，法律不但有助于界定相关主体的权利和义务，而且能对整个社会起到教育和警示作用，特别对处在经济转型期的我国而言，立法的这种积极作用显得尤为突出。此外，立法对于完善企业自治和政府监管也会产生显著的影响，从而间接影响食品添加剂安全的保护水平。郭斌基于对发达国家与发展中国家食品安全立法的比较研究指出，无论一国的食品市场是否发达，法律条文的设计水平都与该国食品添加剂安全保护水平呈正相关［１］。自２００９年我国食品安全法通过后，学界围绕该法展开了丰富的研讨，为食品添加剂法律保护测度研究提供了良好的背景，并且以此为基础不断深化和拓展。

１．对《食品安全法》的基础性研究

纵观现有基础性研究，对食品安全法测度的探讨大致是围绕测度理念、测度标准和测度内容３个角度展开。首先，在理念上，孙效敏指出，《食品安全法》的立法理念存在三大不足：对食品安全概念的理解不足、对食品标识重要性认识不足和对充分发挥消费者制衡作用认识不足［２］。鉴于此，其重构了包括政府信息化和消费者参与性等在内的立法保护测度体系。其次，在标准上，有学者提出应当运用监管资源整合度、监管机构运转协调度、监管主体行为规范度等指标测度食品添加剂领域的立法效率，促进食品添加剂立法保护水平的提高［３－４］。最后，在内容视角上，杨明亮等人认为《食品安全法》相比起原有法律，在公民权利、生产企业社会责任以及政府监管职责上作出了更为明确的规定，确立了一系列的法律制度，这些制度的运行过程和实际效果都应当成为测度食品安全立法保护水平的有效内容［５］。

２．对食品添加剂立法研究成果的拓展

鉴于《食品安全法》所存在的局限性，学者们主要从构成体系、立法主体以及研究跨度这３个方面加以修正和拓展。

（１）构成体系拓展。魏益民基于风险分析原理和食品安全学原理的研究分析，提出食品添加剂的法律保护还应将食品安全风险评估和市场准入标准作为测度立法体系完备与否的指标［６］。同时，他还指出《食品安全法》的颁布造成了《农产品质量安全法》适用范围的不明确，进而表明相关法律之间的衔接与配合也是衡量食品添加剂法律保护水平的重要指标［６］。李晓瑜等人认为在立法体系系统化的过程中应将食品添加剂使用标准的制定和完善作为测度法律保护水平的重要指标，在我国加入ＷＴＯ的背景之下，这一指标还应当涵盖消费者权益维护、产业技术发展、管制技能配套和国际标准衔接等重要指数［７］。

（２）立法主体拓展。学界普遍观点认为，广大消费者和食品生产者应当以维护自身利益为出发点参与到立法活动中去，而这一参与机制必须建立在与现有立法主体有效沟通和协商的基础上，因此，应当将立法活动的透明度、公开度以及相关部门、行业、企业、消费者的参与作为测度食品添加剂立法保护水平的指标加以重视。殷静等人提出从内在动力与专业技能的角度出发行业协会和消费者维权组织也应参与到相关立法过程中去［８］。

（３）研究跨度拓展。学者们从纵向和横向２个方面进行研究测度的跨度拓展。首先，在横向测度方面，学者多以美国、日本和欧盟的相关立法为对象进行比较研究。这些国家因其较为成熟的食品市场和较长的食品添加剂运用历史，在准用制度、管理法规、安全标准以及相关立法方面都取得了长足的进步，积累了丰富的经验。从刚晓宁对美国食品添加剂法律保护体系的研究不难看出，法律概念的准确性、特殊立法的针对性、相关立法的互补性和法律体系的完备性是精确测度食品添加剂法律立法保护水平的重要指标［９］。刘春青等人基于对欧盟指令式立法的研究，提出采取“混合体系”即基本法与单行指令相互配合，并应将科学评价和协商作为测度立法水平的指标［１０］。汤川宗昭认为日本的食品添加剂立法体系与美国有相似之处，并认为审批程序指数也是测度食品添加剂立法水平的重要标准［１１］。其次，在纵向测度方面，学者将食品添加剂安全保护立法指数的时间跨度扩展到了２００９年《食品安全法》颁布之前。杨明亮等人对《食品安全法》与之前的《食品卫生法》进行了比较分析，认为新法的颁布优于旧法的修改，进而将规范生产行为、推行危害分析及关键控制点和实行风险分析管理与规范行为、控制关键点和保护个体这３个测度指数相联系，提出“食品安全风险监测和评估指标”可以有效测度食品添加剂法律保护的科学性和先进性［５］。

二、食品添加剂法律保护测度：执法视角就食品添加剂法律保护而言，执法效率可能比立法本身更加重要，执法的充分、有效性能够抵消立法不足带来的部分不良效果。从多年的研究和实践中可以看出，许多发展中国家制定的相应法律常因为执行环节的不畅无法发挥应有的作用。欧美学者以执法经济学为基础进行研究，认为执法效率在转型期国家远比法律制定更加重要，因为它能产生一种更为直接的作用［１２］。执法从主体角度可以划分为公共执法与私人执法２种机制。私人执法理论认为，私人有权对违法行为进行揭示和调查，进而通过调解和诉讼对违法行为进行矫正，这种私人执法一旦成功，执法者便有权获得其执法行为所带来的全部收益，反之则应当赔偿被告损失［１３－１４］。我国《消费者权益保护法》《食品安全法》等也从私人执法的角度构建了食品添加剂法律保护指数，从其相关条文中可以看出，当自身利益受到损害时消费者有权进行包括提起诉讼在内的私人执法行为。由此可见，尽管在公共执法和私人执法重要性的系统比较上学界尚未达成共识，但无论是从理论研究还是从立法实践的角度出发，逐步完善和协调食品添加剂法律保护公共执法和私人执法测度都是具有重要意义的。