公共服务型政府视野下的行政人格塑造

摘要：构建公共服务型政府需要良好的行政人格作为精神支撑，良好的行政人格也为服务型政府建设提供了基本保障。官本位思想、多重角色冲突、管理制度缺陷造成当前行政人格存在主动型缺陷与被动型缺陷，可以从自律、他律以及文化熏陶等途径塑造建设公共服务型政府所需要的具有公共性、服务性、法治性、责任性、开放性、务实性等特征的行政人格。
关键词：公共服务型政府 行政人格 公务员

行政人员作为公共服务型政府建设的核心力量，其行政人格对公共服务型政府建设的成败起着至关重要的作用。当前我国社会正处于转型期，我国政府的治理模式也相应的在发生着一场由经济建设型转向公共服务型的治理模式的革命，在这样的公共服务型政府视野下要求行政人格应有的特征就是本文要阐述的中心问题。
　　
　　一、公共服务型政府与行政人格
　　20世纪80年代“新公共管理”运动的过程中，西方一些国家首先提出并开始践行“公共服务型政府”理念。这一理念主张政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。伴随着中国改革开放的深入，不断融入国际社会，政府的行政管理水平和管理能力遇到了极大的挑战，对公共服务型政府的诉求也越来越强烈，日益突出建构以民为本、为民服务、最小化的民主政府，提供良好的制度供给服务、公共政策服务、公共产品和其他公共服务。
　　人格一词广泛应用于哲学、伦理学、政治学、法学、社会学、心理学、宗教学、教育学、人类学等各个学科领域，且不同学科从各自的特点出发，对人格都有自己独具特色的理解。在《心理学大词典》(朱智贤主编)中，对人格作了如下解释:“个性(personality),也可以称着人格，是指一个人的整个精神面貌,即具有一定倾向性的心理特征的总和”。行政人格在字面上就是在人格前加上了行政二字，简单理解就是给了它一个范围，是人格体系当中的一种特殊的形式。由于公共行政及其主体的特殊性，作为党政机关和国家公务人员等公共行政主体，在公共事务中区别于其他社会成员的行政人员，行政人格就是其内在的规定性，它是行政人员道德意识的升华，是行政人员把法律、行政道德规范和监督机制积累、沉淀、内化而生成的一种优良素质。在广大公务员中形成普遍的、完美的行政人格是我国行政改革与行政伦理建设的重要目标之一。
　　
　　二、公共服务型政府要求塑造良好行政人格
　　当前，我国进入了经济转轨和社会转型的关键时期，如何有效加快行政管理体制改革、促进政府由经济建设型向公共服务型转变，是构建社会主义和谐社会过程中无法回避的重大理论问题和实践问题。作为服务型政府建设的核心力量，行政人员的良好行政人格对服务型政府的建设起至关重要的作用。
　　首先，良好行政人格为公共服务型政府建设提供道德支持。政府管理活动中所贯彻的以人为本原则，其“人”首先是公民群体，其“本”则是公民群体的根本利益。但是，这里的“人”也还应该包括行政人员。因为现实中，国家和政府职能的实现，必须由行政人员的具体行为来体现。行政人员作为政府管理活动中事实上的主体，如果其本身只得到片面发展，其人格出现扭曲和分裂，那么，政府活动实际上就异化为行政人员的一种单向度追求，其职能目标就会被私利追逐所替代，进而影响政府的合法性。因此，良好的行政人格能够为公共服务型政府建设提供道德理论基石。
　　其次，良好行政人格为公共服务型政府建设提供伦理约束。我国正处于社会急剧变革的转型期，社会制度还很不健全。面对社会转型过程中出现的种种失范现象，一些行政人员迷失了自我，丧失了方向，为了个人或小集体的利益，在道德人格上失去平衡；另一些人却能够坚定信仰，坚守阵地，不断完善自我，彰显出其独特的人格魅力，也得到百姓与社会的认可与尊敬。何况行政人格的实现具有很强的稳定性，一旦形成便不容易改变。因此，在当前我国各项制度还不很健全的现实情况下，良好的行政人格作为一种自我伦理约束，对公共服务型政府建设意义极为重大。
　　第三，良好行政人格是公共服务型政府建设的现实需要。马克思从人的本质及其存在方式去理解历史，他认为，人与历史是统一的，历史不过是人通过自身的实践活动现实的生成过程。实践论的观点认为，群众是实践的主体，但我们也不能忽视单个个体的作用，毕竟群众是由无数的个体集合而成的。同样，在公共服务型政府建设的滚滚历史潮流中，需要发挥行政个体的功能，他们所具有得良好行政人格，对公共服务型政府的建设将起到巨大的现实推动作用。
　　
　　三、行政人格缺陷的表现及原因
　　1.主动型人格缺陷与被动型人格缺陷
　　由管理行政向服务行政迈进的今天，正是行政人格由旧人格模式向新人格模式转型的重要时期。处于转型时期的行政人格具有一系列缺陷和不足，可划分为主动型人格缺陷与被动型人格缺陷两大类型：
　　主动型人格缺陷是基于内因方面考虑，主要表现为价值观的异化导致的贪污腐败等一系列行为。具有主动型人格缺陷的行政人员，严重丧失行政人员应有的高尚人生观和价值观，他们在“经济人”幌子下，利欲熏心下，不顾国家利益和公共利益，把追求权力作为自己行为的主要目的，对上级领导阿谀奉承，对百姓利益却置之不理，恣意扩张滥用自由裁量权，大兴行贿受贿之风，进行以权谋私的不法行为。
　　被动型人格缺陷是基于外部因素的考虑，主要表现为负面的“皮哥马利翁效应”，即一个人出于公益精神的行为总是得到利己主义的解释时，他最终必然走向利己主义，从而出现所谓的公共悖论困境。这种负面的“皮哥马利翁效应”，也可以借用经济学的“劣币驱逐良币”来理解。在一定的行政环境下，由于某些人持有的“事不关己高高挂起”的不作为行为，即使是有心去做公共服务的行政人员也会采取所谓的“低调”态度行事，出现了被动型的人格缺陷。
　　2.行政人格缺陷的原因
　　行政人格的缺陷是多种因素综合作用的结果，本文主要从以下几个方面，探寻转型期造成我国行政人格缺陷的原因：
　　首先，中国传统的官本位思想在作怪。“官本位”思想在中国源远流长、根深蒂固、渗透到从古到今社会生活的每一个角落。这种官本位思想认为，除了做官，其他一切职业都是低贱的职业，只有担任一官半职，才能证明自己的实力、自己的成就。虽然“官本位”是封建思想的残余，但时下盛行的官僚主义、形式主义则也是官本位思想残余的具体体现。在这种官本位思想指引下，怎能期盼行政人员全心全意进行公共服务？在此种思想作怪下，行政人员的人格出现缺陷也就不足为奇。
　　其次，行政人员的双重角色冲突。国家行政人员既扮演着公民的角色，同时也扮演着作为政府组织成员的角色。担任公民角色会促使他们努力争取个人利益最大化，但担任公共行政人员的角色又要求他们维护公共利益最大化。这种双重角色的冲突在多元价值并存的现实中经常发生。因为公务员代表国家拥有公共权力，有时面对各种利益的诱惑，这种公共权力会蜕化为寻求私利的工具，角色冲突会导致权力的异化，会扭曲部分公务员的行政人格。
　　第三，公务员管理制度有待完善。我国正处于社会的转型期，社会各项制度还很不健全，尤其是我国的公务员制度建设尚不健全。对公务员的选拔、任用、考核、辞职辞退机制，不能实现公务员队伍的自动净化和整体素质的有效提高，同时由于监督不力和惩戒不严，腐败成本降低，扩大个人的机会主义倾向，导致行政人格的嬗变；此外，目前行政人格评价机制也不完善，奖惩制度难以发挥应有的功效，作为理性效用最大化的行政人员容易产生“从众心理”，随波逐流，缺乏违背不道德的上级和组织的勇气，而不愿承受开除、报复、遭到冷落等巨大的心理压力。
四、良好行政人格的若干特征
　　如果将人类行政的历史划分为统治行政、管理行政向服务行政三个形态，相应也存在着三种不同类型的行政人格，那就是统治行政中依附型行政人格、管理行政中工具型行政人格和服务行政中的独立型行政人格。一般而言，可以将目前所处的阶段划为第二次转型时期，即从工具型行政人格转向独立型行政人格时期。这一阶段，行政人格将向公共行政本身的内在诉求回归，行政人员的人格更加突出公共行政自身特点，而不从属于其他领域的特性。这种公共服务型政府视野下的行政人格是适应当代的良好行政人格，它应该具有以下显著特征：
　　1.公共性。按照契约论观点，政府合法性存在的理由在于公民权力的让渡使用，“公共”对于政府而言是指主权在民，那么实现普遍人权就是公共服务的价值基础。作为国家权力执行者的公共行政人员，是代表公民的政府来履行公共利益的，是公共利益的代表者和维护者，其公共人格体现的是公共意志而不是个别意志。如果他也像经济人那样追逐个人利益，不仅不能自然地生成公共利益，反而必然对公共利益造成破坏，而且也会侵蚀私人领域的契约平等。行政人格的公共性符合行政机关和公共权力的本质，有利于“公共的”服务型政府的构建。
　　2.服务性。学者Gavin Kelly等人认为，公共价值的三个维度包括服务性、结果导向性、信任/合法性。其中的服务性维度涉及到一系列因素，如顾客服务、信息服务、导向服务、服务途径等。以往的管制型政府，很多政府部门自视清高，把自己凌驾于群众之上，“门难进，口难开，脸难看，事难办”的官僚主义做法令人不齿。而公共服务型政府的本质属性就在于其服务本性，公共服务型的行政需要服务型的行政人格，而服务型的行政人格来自于行政人员自觉的“公仆”定位[6]。因此，在当今激烈的市场竞争环境下，更需要倡导行政人格的升华，需要有“公仆”意识的行政人员积极搭建好政府与企业、与社会沟通服务的平台。
　　3.责任性。作为民主政治时代的一种基本价值理念，责任政府理念要求政府必须回应社会和民众的要求并使之得到满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责，承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。在“矛盾凸显期”的今日，社会上的形象工程和豆腐渣工程屡见于报。近日山东烟台出现的“楼垮垮”事件背后，也暴露出工程问责机制的缺乏，才导致了该类似事件的频频发生。促进社会和谐发展是政府的责任,政府应在其中发挥主导作用，尤其是在基层政府工作中，责任意识尤为关键，地方政府行政人员要积极落实科学发展观，要把可持续发展理念牢记于心，避免杀鸡取卵的短视行为，要改变“干出政绩以引起上级领导重视”的地方行政逻辑，把责任意识高悬于镜。
　　4.法治性。公共服务型政府的建设离不开政府的依法行政，依法行政是公共服务型政府建设的前提。在建设公共服务型政府这一复杂而艰巨的系统工程中，政府的行政执法具有非常关键的作用。作为具体执法者的行政人员，其行政人格在法治化进程中也发挥着至关重要的角色，尤其是行政法律法规中涉及到自由裁量权的合理合法适用时，更需要广大的行政人员秉承依法行政理念。行政裁量是行政人格生成的现实基础，而解决行政裁量之任意的出路就在于行政人员主体性的充分发挥和健康人格体的建构。
　　5.开放性。当今社会是全球化的时代，任何一个国家的发展都不能关起门来自搞建设。中国改革开放的经验也告诉我们，只有开门迎客，共谋发展才能实现共赢的均衡状态。在不断与国际接轨的过程中，民主行政亦是我国不断努力的方向。公共服务和公共产品是面对全社会的，是应当向全社会公开的。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。在行政管理朝向更加民主的前进道路上，也要求行政人员要端正过去那种官本位的官僚心态，以开放包容之心，塑造符合时发表展需要的行政人格。
　　6.务实性。行政人格应当建立在务实的平台上，只有全心全意为人民服务，做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，做到踏实为民办好事实事，才能贴近干群关系，才能树立我国政府的公共服务的良好形象。今年福建省贯彻落实《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》的实施意见中，在加强对贯彻落实工作的组织领导相关内容上，亦明确指出要切实加强作风建设，大兴求真务实之风，坚持忠诚履责、尽心尽责、勇于负责、敢于问责，做到为民、务实、清廉。可见，当前海西建设的伟大历史时期，更需要建设一支具有高效务实行政人格的行政人员队伍。
　　
　　五、良好行政人格的塑造
　　公共服务型政府的建设与行政人格的塑造二者之间是密切联系的，一方面，良好的行政人格是构建公共服务型政府的基础；另一方面，公共服务型政府的构建也需要有良好的行政人格与之相适应。对于塑造行政人格，学术界之间还没有统一的看法，但有一点共识，即行政人格的产生有赖于具有独立精神的个体的内心自觉，也必须靠相关机制的引导。
　　1.自律。人的成长都要经历一个由他律走向自律，由自律走向自觉的过程，作为特殊人格的行政人格的塑造也不例外。公共服务不单单是一份工作，它是一种特殊的使命呼唤，解决的是涉及整个社会的公共问题，包含着更高水平的伦理；而那些响应这种呼唤的人应有一种更高水平的公共服务动机。因此，广大行政人员需要通过不断地相互学习和借鉴，以保持行政活动的生命力；需要通过不断自省，修炼完善自我人格。
　　2.他律。行政人员，因其身份的特殊性，对其所要求的内在道德素养是较高的，但这并不足以完全有效的达到行为的自我规范，一旦有机会，他们自利性的一面便会暴露，所以对于行政人员应当有着更为刚性的制度和机制建设。具体到我国的公务员相关制度与机制，首先需要选拔聘用那些具有良好行政人格的人员到行政部门任职，才能保证公共部门追求公共利益的终极目标；在公务员考核机制上，也可以大胆对公务员的人格评价机制实现创新，形成多向的、公众可参与的全面的评价机制，通过一系列的外部法律法规的约束，实现行政人员良好行政人格的塑造。
　　3.行政文化熏陶。行政文化是行政人格养成的土壤和催化剂，塑造公共服务型政府视野下的行政人格，必须重视行政文化建设。一方面要努力构建行政组织内部的优秀行政文化，倡导诚信的行政文化，倡导行政参与性、责任性、服务性、合法性、高效性等价值理念，积极调动行政人员的主动性、创造性和积极性；另一方面，也要在行政组织外部，即在社会大环境促进社会理性，促进公民社会发展，积极倡导公民人格的完善。公共服务动机理论研究者Perry曾提出，要引入公共服务动机理论到社会管理中来[14]，突出公共服务理念，营造良好的人格氛围，明晰公共服务型政府的美好愿景，让行政人员全方位地接受公共服务行政的文化熏陶，潜移默化中养成良好行政人格。
　　塑造公共服务型政府视野下的行政人格也并非一朝一夕，是一项系统工程。在与时俱进的时发表展潮流中，行政人格也在不断完善之中，它需要以动态发展的眼光来审视。也只有不断塑造完善行政人员的行政人格，才能为公共服务型政府建设提供优秀的人才。

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