2021-4-13 | 农业保险论文
一、存在的主要问题
1.“一刀切”与“补贴联动”矛盾
“一刀切”指的是不论财政状况及农业发展情况如何，中央财政均按照统一的比例给予农业保险补贴。2012年实行的《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》规定，种植业东部补贴35%，中西部地区补贴50%，新疆生产建设兵团及中央直属垦区补贴65%；养殖业，中西部补贴50%，东部补贴40%。“补贴联动”即地方财政对农业保险补贴一定比例资金，且各项资金到位后，中央财政补贴资金将会全部到位，地方财政对农业保险的补贴是中央对其进行补贴的先决条件。“一刀切”与“补贴联动”虽然一定程度上兼顾了各地公平，调动了地方政府对农业保险的积极性，但忽视了地方经济发展水平及财政承受能力。人均GDP达5.8万元的内蒙古和人均GDP只有1.64万元的贵州省，农业占GDP比重26.1%的海南与农业占GDP比重5.5%的山西省，得到的中央财政农业保险补贴比例相同。结果是政府补贴产生了“马太效应”，即经济发展程度越好的地区，越容易得到中央政府的补贴，经济发展落后的地区越不容易得到政府的补贴，出现“财政累退效应”。
2.政府补贴保险范围过窄
目前，我国中央财政补贴农险的保险责任主要包括暴雨、洪水（政府蓄洪除外）、内涝、风灾雹灾、旱灾和冰冻6种。2012年，天津、河北、内蒙古等地发生粘虫灾害，仅山东省玉米受灾面积就达510万亩，但由于保险合同中只约定了玉米粗缩病和玉米螟两种病虫害，粘虫不在承保范围内，受灾农户未能得到赔偿。政府补贴范围过窄，使得保险公司减少了承保项目，降低了农险保障程度。为保证中央财政资金的可得性，我国大部分地区实施“低保障、广覆盖”的成本保障式低水平政策性农业保险。以土豆种植保险为例，按每亩需250斤种子（每斤0.6元）、化肥160元、灌溉费用200元计算，不计劳工费每亩需投资510元；每亩收获土豆约2500斤，按批发价格每斤0.6元计算，每亩利润约1000元。若不需要灌溉，则每亩投资成本约310元，我国当前农作物保险金额常见的就是每亩200～400元。如果每亩保险赔偿少于510元，就会影响农户参保积极性。
3.财政补贴方式单一
受财政支付能力影响，我国目前广泛推行的只有保费补贴一种。在经济发展水平较高、农业保险基础好的地区有不同类型的试点，如在上海市、江浙地区、吉林省等地，政府对保险公司农业保险业务可予免征营业税和所得税等政策。这些局部的政府补贴方式，存在一些包括税收优惠幅度小、对保险公司经营管理费用补贴不足等问题。同时，虽然中国再保险（集团）公司对农业保险承担再保险业务，但我国至今仍没有一家专门的农业保险再保险公司，农业风险缺乏更为有效的风险分散机制，影响农业保险公司经营的积极性。
4.逆向选择和道德风险问题
由于自然环境、经济条件、耕作制度等原因，农业保险标的分散，保险过程难以监管。投保人和保险人之间的信息不对称，农业保险合同的任何一方都有可能产生逆向选择和道德风险。如保险公司在农险与非农险业务的选择中，尽量增加非农险业务、减少农险业务，减少风险较高地区的农业保险业务，利用虚假保单骗取政府保费补贴；还有些地区的保险公司在风险发生后，减少对损失的赔付。而作为投保者的农户，也会发生将易产生问题的高龄、带病牲畜进行选择性投保等类似问题，灾后以非投保地块代替投保地块索赔，人为夸大灾害损失等行为也时有发生。
5.巨灾风险补偿机制欠缺
我国巨灾发生频繁，危害损失较大。从2008年的南方雪灾、5.12汶川大地震，到青海玉树地震，2013年的四川雅安地震、黑龙江洪灾，无不受损严重。仅5.12汶川地震直接经济损失达8452亿元人民币，农业损失400多亿元人民币，各保险公司共支付16.6亿赔偿金，不足地震损失的0.2%。我国的政策性农业保险发展较晚，保险公司的承保能力本身就比较脆弱。同时由于尚未建立巨灾风险补偿机制，任何一家保险公司都难以独立承担经营风险，势必影响保险公司经营农业保险的积极性。
二、对策建议
1.协调中央与地方的利益关系
处理好“财政错配现象”，理顺中央和地方的财政关系，制定合理的费用开支政策。调整“联动补贴”策略，增强补贴弹性，体现地方特色与差异化需求。对农产品基地或贫困地区，中央财政的支持力度应当大一些，地方责任小一些。对发达地区，中央财政的补贴力度可以小一些，地方责任相对大一些。地方政府应保证政策性农业保险政策效能的发挥。保险企业应通过管理、服务来占领市场，抑制恶性价格竞争。要建设好农村基层组织，充分发挥乡村干部、农业技术人员技术强、情况明、农业熟的优势，掌握保险对象的相关信息，减少补贴资金浪费，降低农业保险经营成本，控制道德风险问题，减小政府财政压力，提高政策性农业保险的补贴效率。
2.以保费补贴为主其他补贴方式为辅
坚持循序渐进的原则，完善农业保险保费补贴制度。在财政允许的范围内，逐渐提高农业保险保障水平，增加中央财政补贴保险品种。给予经营费用补贴，对所有的农业保险经营机构，包括政策性农业保险公司、商业性农业保险及再保险公司等，给予一定程度的经营费用补贴，以降低其经营成本，提高经营积极性。应加大对偏远地区、经济发展落后地区的财政补贴和税收优惠的力度，如免征涉农保险的营业税、所得税、印花税等，允许保险机构在税前提取农业风险准备金等。增设更多的再保险机构，整合农业保险资源，增加对农业再保险的支持力度。
3.鼓励农业保险公司“联合共保”
保险公司可通过业务联合、区域联合及保险公司间联合的方式，在更大范围内分散风险，降低成本、增加利润，提高风险保障能力。政府应加强相应的责任制约机制，合理测定不同地区的政策性农业保险业务的费用率，以减少保险公司的道德风险。
4.采取适度的强制保险
强制保险可在一定程度上克服信息不对称引起的逆向选择、道德风险、交易费用过高等问题。考虑到我国农民由于受收入的制约以及对风险认识程度和保险意识不强的影响，即使在政府给予一定的补贴情况下，农业保险需求意愿也不高，难以分散风险。因此，在进行保费补贴的同时，可采取诱导性的强制措施，或实施有条件的强制，把强制保险和当前的一些惠农政策，如直接补贴、农业贷款和农业技术等相挂钩，力求提高参与性。
5.加强法律法规建设
认真落实《农业保险条例》，制定农业保险市场准入、产品管理、内部管控、风险管理、财务核算等各个方面的规范标准。尽快颁布《农业保险法》，列入国家农业保险的管理机构、执行机构、资金投入渠道和风险管理办法等内容，为农业保险支持体系提供有力的制度保障。配套农业保险相关法律建设，完善农业保险制度体系，强化对农业保险领域存在的农险寻租、农业经营主体越位、骗保骗补等违法违规问题的监管处理，使农业保险真正发挥支农惠农的作用。
作者：王根芳 单位：华中农业大学经济管理学院中原工学院