强化干部教育培训基本路线

一、我国干部教育培训运行方式的特点和形势

在民族救亡图存和新民主主义、社会主义建设的历史进程中，我党逐步建立和完善了干部教育培训制度，构建有中国特色的干部教育培训体系，形成了自成一体的运行方式。１９２１年《中国共产党的第一个决议》最早提出：一切产业部门都要成立工人学校，提高工人的觉悟，并逐渐使之变成工人政党的中心机构，毛泽东创办的湖南自修大学以及各地其他干部培训组织应运而生。１９２４年５月，党的扩大执行委员会会议第一次明确提出设立党校。抗日战争时期，干部教育培训思想进一步系统化、正规化。解放战争期间，解放区干部教育则在政治理论教育和业务知识技能教育方面更加正规、系统。解放后，我党及时调整干部培训重点，即逐渐从培养工农运动骨干到军事政治干部再到政权建设人才，通过培养技术人才和领导干部来推进社会主义革命和建设事业。改革开放后，我党又对干部提出革命化、年轻化、知识化、专业化的“四化”要求，并随之开展相应的教育培训。近年来，干部教育培训工作被置于建设高素质干部队伍的先导性、基础性、战略性工程的位置。２００４年，中央决定大规模培训干部。此后，党和政府还相继出台了《干部教育培训工作条例（试行）》、《中国共产党党校工作条例》、《行政学院工作条例》和《关于２００８—２０１２年大规模培训干部工作的实施意见》、《２０１０—２０２０年干部教育培训改革纲要》等一系列重要法规政策，不断完善干部教育培训制度和运行方式。

（一）我国干部教育培训运行方式的基本特点目前，我国干部教育培训运行方式的特点，主要表现在以下四个方面。第一，在理念上以国家和组织需求为中心。从总体上看，我国的干部教育培训以满足国家、组织需求为主要目的。根据国家和组织的事业发展需要，对干部进行政治理论、政策法规、业务知识、文化素养教育和技能训练。与此同时，对受训干部的个人需求重视程度有限，受训干部根据自身需要选择教育培训项目的自由度还比较小。从干部接受教育培训的动力源上看，若将干部响应国家、组织需要而接受教育培训称为“外部驱动”，将干部因自身需要而接受教育培训称为“内部驱动”；在一定程度上说，我国当前干部参与教育培训的动力主要是“外部驱动”而不是“内部驱动”。第二，在机制上以国家计划管理为特征。经过改革开放三十余年的发展，我国干部教育培训事业也开始注意吸取一些“市场元素”，但从基本面看，显现出比较明显的国家计划管理特征。这表现在市场力量较少参与到干部教育培训领域，大部分干部教育培训活动是在国家主导、统一安排之下进行的。第三，在格局上以干部教育培训主渠道机构为主体。现今我国的干部教育培训任务一般由以下机构来承担：一是在党的系统设置的各级党校；二是在行政系统设置的各级行政学院；三是除各级党校和行政学院外的行业性干部学院、法官学院、检察官学院及其他教育培训机构；四是承担相关干部教育培训任务的高等院校和科研院所。此外，符合条件的社会培训机构和境外培训机构，可以接受委托承担干部培训项目。可见，党校、行政学院、干部学院等干部教育培训主渠道机构形成了我国干部教育培训的施教主体。第四，在经费来源渠道上主要以拨款为保障。由于我国干部教育培训工作多为按照国家的统一计划来实施，干部教育培训主渠道机构为党校、行政学院和其他干部学院，市场化程度较低，其他培训机构较少涉入干部教育培训领域，不能有效发挥社会中优质教育培训资源的效用，也导致了我国干部教育培训事业的经费来源渠道比较单一。历史地看，干部教育培训运行方式受到诸多因素影响，任何运行方式都是所处阶段的时代产物。随着教育思想理论的创新、形势任务的变化、发展阶段的跨越和条件环境的变迁，过去行之有效的干部教育培训运行方式与时发表展需求存在不相适应之处，突出表现在：在思想观念上，有的单位和干部对教育培训认识不到位，存在着一定程度的“被培训”、敷衍应付现象；在管理机制上，计划统筹与市场协同的衔接不紧，优势互补的正效循环有待形成；在施教主体上，相对于国外公务员培训还显得不够多样化、开放化，培训资源相对过剩但优质资源相对不足；在经费来源结构上，主要由党费和公共财政经费加以保障，难以适应干部教育培训事业的发展；在培训方法上，惯于讲授、手段有限，感染力不够；在培训内容上，与新形势新要求有差距，内容固化、学用脱节，针对性尚需提高。这些问题制约着干部教育培训更好更快地释放正能量，亟需进行变革。

（二）我国干部教育培训运行方式的时代要求在新世纪新阶段，当中国站上新台阶、展望新高度之时，干部教育培训运行方式再次走到重要历史节点。面对内外局势发生的时代变化，干部教育培训事业担负着增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的时代使命，其运行方式需要适时调整和继续优化。第一，时发表展要求干部具有更高的素质和更多样化的知识技能。当前，全球市场的力量日渐突出，不确定性因素正与日俱增。乌尔里希•贝克（ＵｒｌｉｃｈＢｅｃｋ）所谓的“风险社会”（Ｒｉｓｋｓｏｃｉｅｔｙ）正在形成。这对领导干部的应变能力、决策能力提出了更高要求；而知识经济发展和社会分工日益复杂化以及终身学习时代的来临，使领导干部不能再满足于已有的知识技能，他们必须通过学习提升自己的各种能力。因此，迫切需要转变干部教育培训运行方式，为干部终身学习、掌握多样化知识技能提供坚实的保障。第二，其他教育培训机构快速发展，干部教育培训机构主体亟需多元化。改革开放三十余年来，我国诸多公共服务领域已注重发挥市场机制的作用，且从发展趋势看，改革公共部门，实现公共服务多样化是大势所趋。当前，我国各种教育培训机构正快速发展，积累了一定的优质教育培训资源。但干部教育培训工作仍主要依赖党校、行政学院、干部院校等主渠道，经费来源结构比较单一，对社会优质教育培训资源利用相对不足。因此，转变干部教育培训运行方式，充分利用社会优质教育培训资源，缓解经费短缺问题是当务之急。第三，新时期更关注培训对象的个人需要与诉求。国家、组织的需求和个人需求不是彼此对立的，而是相辅相成的。我国干部教育培训领域中存在的一个问题是，教育培训的针对性和实效性不强，学用脱节。其原因之一是没有很好地将国家、组织的需求同干部的个人需求有机结合起来，没有为他们提供针对性较强的教育培训项目。而对干部的个人需求的忽视，反过来又影响了干部的学习积极性和所学知识技能的实效性。这对转变干部教育培训运行方式提出了要求，即在满足国家和组织需求，实施统一安排的教育培训活动的同时，还要尽量满足干部的自身学习需求。整体而言，我国干部教育培训事业仍带有较强的“国家计划”特征，这为保证干部思想统一性、与党和国家保持高度一致发挥了不可替代的作用。我国干部教育培训事业在理论和实践上就如何深化干部教育培训改革进行了有益探索，加之社会正向更加多元、更加开放的社会急剧转型，也呼唤着进一步优化干部教育培训运行方式。

二、国外公务员教育培训运行方式的共性趋势

我国干部教育培训事业面临的上述变化，是与全球市场力量的发展密切相关的。随着新自由主义（Ｎｅｏｌｉｂｅｒａｌｉｓｍ）和新公共管理运动（ＮｅｗＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ）的兴起，世界范围内兴起了一股市场化、私有化和自由化浪潮。将公共部门的活动转移到私人部门这一公共服务市场化趋势日益明显，教育培训也在此列。因此，在讨论我国干部教育培训运行方式如何转变之前，先考察一下国外的实践经验。

（一）在办学理念上，强调“顾客中心”与个性发展发达国家公务员教育培训内容大多与我国相似，分为价值观层面的教育和知识技能层面的教育。国外公务员培训显现了“以顾客为中心”、“顾客是上帝”的理念。如加拿大公务员培训理念就以顾客需求为导向，顾客的需求决定培训的一切事宜，公务员培训机构非常重视对各部委工作需求和公务员需求的调查并及时作出反应。原英国文官学院（ＣＳＣ）奉行“顾客至上”准则，以５００门短期课程为“商品”，每年举办２５００项培训、研讨活动，参训者３万人次。相应地，“以顾客为中心”的办学理念，要求这些培训机构为受训公务员提供个性化的服务。在英国文官学院基础上组建的英国国家政府学院（ＮＳＧ），将“菜单式”与“定制式”相结合，实施个性化培训。这种培训提供课程菜单、时间菜单、师资菜单等，供参训学员和组织自由选择；此外，该学院还结合培训对象实际，量身定制培训课程，提供个性化服务。这类公务员基于自身需要接受的教育培训，“内部驱动”色彩明显。

（二）在运行机制上，市场化作用十分明显近年来，国外公务员培训领域注重发挥市场机制的作用。即强调培训机构按照市场机制运作。如新南威尔士州行政人员培训机构虽为州政府举办，机构内少数主要工作人员为公务员，部分经费源自州财政拨款。但是，该机构师生来源等全部面向市场，学生自愿报名学习、教师全部外聘，充分体现了公务员培训市场的开放性和竞争性。近年来，英国等也在此方面进行了重大改革。英国国家政府学院完全走向了自负盈亏；新加坡公务员学院也一改过去由政府拨款的现状，从１９９７年１０月开始，政府将培训经费直接分配给各级政府部门，由他们通过招标自行优选培训机构。社会上各类培训机构只要具备培训能力，达到培训要求，即可以承担公务员培训任务。

（三）在办学格局上，注重培育民间公务员培训机构市场化与民营化其实是“一体两面”。各国正通过多种途径扶持民间培训机构，使之承担公务员培训任务。目前，很多国家出台了鼓励政策，大力推进民营组织参与公共服务，形成了公办与民办培训机构相互竞争的格局。如果按机构属性和运行机制，西方国家公务员培训机构可以分为三类，第一类即“政府主导、财政支持型”，如法国国家行政学院（ＦＮＡ）、德国联邦行政学院（ＦＨＢ）等；第二类即“政府导向、依托市场运行型”，如美国的联邦高级公务员学院（ＦＥＩ）、俄罗斯的国家公务学院（ＰＡＴＣ）等；第三类即“市场导向型”，如新加坡公务员学院（ＣＳＣ）等。实际上，民间培训机构有两种主要来源：其一是由私人或者非政府组织自行创办民营的培训机构，此类如希腊欧洲咨询公司等；其二是将原先由政府创办的领导人员培训机构直接出售给私营部门，芬兰公共管理学院、荷兰公共管理学院即属此类。较之前者，后者的出售行为在市场化途径上走得更远。（四）在经费来源上，财政拨款与民间资金共同保障以顾客为导向的办学理念、多样的方式、公办和民间办学机构互补的办学格局，促发了公务员培训经费来源的多元化。公务员培训不再主要依赖财政拨款，民间资金在培训中发挥了很大作用。如巴西财政学校为财政部举办的公共财政硕士课程进修班和财税法硕士课程进修班，其经费来源就由财政部拨付、学校自筹经费、向选派单位收费三个部分组成，三者的比例约各占１／３。在俄罗斯国家公务学院的财务支出中，财政拨款只占１／３，其余要由自己创收解决。可见，世界主要发达国家都形成了较为完善的公务员培训市场。这与新自由主义思想、新公共管理运动指导下的公共服务市场化、民营化是密切相关的。对这种公共服务变革趋势，国际学界既有赞扬和提倡，也有质疑与反思，可供我们理性借鉴参考。

三、构建中国特色干部教育培训运行新方式

干部教育培训领域能否引入市场力量，在哪些方面、多大程度上运用市场方式，已有实践给出了正面回应；理论上则主要表现为一个怎样看待知识的商品属性问题。因此，对干部教育培训领域能否引入市场方式的理论探索，有必要从“教育培训能否走向市场”这一话题切入。

（一）“市场模式”与“公域模式”的论争

从国际视野看，目前关于教育领域能否引入市场方式的论战，主要分为两大阵营。美国威斯康星大学的艾米•施坦巴赫（ＡｍｙＳｔａｍｂａｃｈ）在对高等教育模式进行研究时，将其归纳为“市场模式”和“公域模式”。“市场模式”认为，世界资源是有限的，因此大学都在为获得最优秀的人才而展开竞争。在这种立场看来，知识与教育都是竞争性商品；知识传播自由即无需监管；研究者及其知识的自由贸易符合公共福利最大化的追求。与之相对应，“公域模式”则认为，知识作为一种财富形式，是共享品而并非竞争性交易的对象。由于知识供给存在不足，政府应通过补贴等非市场化途径对教育加以扶持，实行市场化并非可行之道。上述“市场模式”和“公域模式”的分野，实际上并不局限于高等教育。在整个教育培训领域乃至整个社会领域，都存在所谓的“市场模式”和“公域模式”之争。这种争议主要源于经济上的新自由主义与其他主张“大政府”、“福利国家”经济理论的分歧，其很大程度上体现在如何看待市场在资源配置中的地位和作用。尽管主张“大政府”的各种经济理论之间观点也有不同，但它们的一个共同特征是比较重视国家干预，市场发挥的作用受到一定限制。相比之下，在新自由主义经济学家看来，市场是实现资源有效配置的必要手段，也是实现个人自由的重要途径；政府过多的计划职能对有效配置资源无益。因此，２０世纪７０年代以来，西方国家开始实施了新自由主义者主张的一系列改革方案。这场改革也不可避免地波及了教育培训领域：一方面，公共财政对教育的支持正在缩减；另一方面，教育培训市场正在发展，知识服务也出现了商品化趋势。一批营利性学校正在崛起，学习者则越来越被视为消费者，而教育培训日益成为一种由市场方式来调控的服务；学校也由教育者变身为服务者。这时，学校与学习者之间存在的教育与受教育、管理与被管理关系———这种关系在传统的德国公法学上一般被认为是所谓的“特别权力关系”（ＤａｓｂｅｓｏｎｄｅｒｅＧｅｗａｌｔｖｅｒｈｌｔｎｉｓ）———正在日渐淡化，取而代之的是日益强调学习者的消费者权利，这种权利与其作为学生的受教育权具有本质上的不同。哈佛大学前校长德里克•博克（ＤｅｒｅｋＣｕｒｔｉｓＢｏｋ）认为，导致１９８０年代以来美国大学普遍流行的商业化趋势的原因，是其通过提供教育、专家咨询、科学知识而获利的机会在快速增长。创业型大学的崛起、学术资本主义的发展以及知识生产出现新模式正是知识商品化的重要表现和必然结果。通过这些途径，教育机构参与到市场竞争中，一个围绕着知识的传授与应用的教育培训服务市场便开始形成和发展起来。值得注意的是，新自由主义改革以及由此带来的教育市场化、知识商品化转向，受到了左翼学者的批判。著名的西方马克思主义学者大卫•哈维（ＤａｖｉｄＨａｒｖｅｙ）考察了新自由主义的发展历程后指出，对包括教育、医疗在内的社会福利进行商品化和私有化，不过是意在为资本的积累开辟新的疆域而已，而这些社会福利一直是不那么注重利润计算的。在他看来，教育是一种社会福利，教育市场化是为资本寻求新的逐利空间。批判教育学的代表人物迈克尔•阿普尔（ＭｉｃｈａｅｌＷ．Ａｐｐｌｅ）则指出：“对新自由主义来说，有一种理性形式比其他任何形式都要好，即经济理性。效率和成本效益分析的规范是主导的标准。”“世界本质上是一个巨大的超级市场。‘消费者选择’是民主的保证人。”在一些知识分子看来，新自由主义改革是在推行所谓的“市场原教旨主义”，教育领域的完全市场化会导致社会不平等，一旦教育服务的价格由市场来决定，就会剥夺那些来自弱势种族、贫困地区、贫困家庭而缺少支付能力学习者的受教育机会。因此，他们认为，知识不仅不应成为市场上交易的商品，而且应当成为公共福利的一部分；突出政府在教育中的职责，重视公立教育机构的地位和作用。

（二）构建干部教育培训的市场与公域融合模式

１．教育培训领域形成

“适度市场”应该承认，左翼学者对新自由主义教育改革的批判值得重视。教育培训的价值不能片面地通过经济指标来衡量，教育者和学习者之间也不是单纯的交易关系。此外，在教育培训领域中既存在价值观、理想信念等品德上的培育，也包括知识和技能的传授；如果全面推行市场化，技能、知识培训受到的影响可能还不明显，价值观教育的效果恐怕就不会尽如人意。因此，完全的、绝对的教育市场化不仅不利于实现教育培训目标，而且也容易导致教育者和学习者之间关系的异化。但与此同时，我们没有也无必要完全将市场方式排斥在教育培训领域之外。我们无法避免市场力量对教育培训的影响，因此，回避市场在教育培训中发挥作用，既是不现实的，也是不可能的。此外，将一部分公共服务交给市场去提供，也的确能在一定程度上减轻政府负担。关键的问题在于，在教育培训领域中，效率取向的市场应当在哪些具体方面、在多大程度上发挥其积极作用；同时，我们又应该如何将市场机制的负面作用尽量降至最低。教育培训不能走向市场化，但其发展也不应彻底否定市场的作用，理想的情况是在这一领域中形成“适度市场”。事实上，西方国家同时也在对传统福利国家与市场化、私有化进行反思，以吉登斯（ＡｎｔｈｏｎｙＧｉｄ－ｄｅｎｓ）为代表的“第三条道路”（ＴｈｅＴｈｉｒｄＷａｙ）理论就是明证。社会治理理论正在兴起，这一理论强调在公共管理中要有整体观照，强调多元、参与、平等、协商、互动，这一新型行政概念的提出和实践，也是福利国家对其市场化、私有化改革反思的结果。我们从中可以看出一种趋势，即市场和政府不再被看成是此消彼长的两个极端，而是应发挥好各自的作用。因此，在教育培训事业的发展上，整合“公域模式”和“市场模式”也将成为必然。

２．优化运行方式，完善中国特色干部教育培训体系

客观地讲，较之国外公务员培训领域的市场化程度，长期以来我国干部教育培训被作为一项公共产品，更多地由政府而非市场提供，“国家计划”色彩比较明显。针对干部教育培训领域中出现的一些问题，许多研究认为，我国干部教育培训有必要引入市场方式。这种主张可以追溯到２０世纪末期，中共十四大提出建立社会主义市场经济体制，而市场经济体制的建立和完善过程不可避免地影响原先由政府包揽的干部教育培训领域。２０世纪９０年代就有研究者提出要在干部教育培训工作中引入市场机制的建议。如安徽省“干部市场培训研究”课题组于１９９４年提出，建立干部培训市场，可以实现干部培训资源的优化配置、加快实现机关工作职能的转变、有效缓解干部培训中的供需矛盾。尽管早有人主张引入市场机制，且社会培训领域市场化程度较高，但目前干部教育培训机构主要还是各级党校、行政学院和其他干部学院，干部教育培训一般也由国家财政经费保障，属于“公域模式”。因此，适度引入市场方式是必要的。但另一方面，干部接受教育培训既是权利也是义务。作为受教育权利，干部接受教育培训应当由政府加以保障，国家则有义务开办培训机构施教。如果将干部教育培训完全交给市场，受教育权利就有完全异化为消费者权利的风险。而且相对于国民教育，干部教育培训更注重政治性、突出实践性、强调针对性，过度的市场化可能会异化干部教育培训目的，助长功利心理，威胁到干部教育培训中的价值观、理想信念教育的有效性。从这一点来说，我国干部教育培训领域也不适用完全的、绝对的“市场模式”。那么，我们能否在发挥市场方式优势的同时，探索一条将培训的“公域模式”和“市场模式”有机融合的新路径？这两大模式的有机融合，实质上是干部教育培训运行方式进一步优化的问题。具体来说，主要包括以下六个方面的内容。
  第一，在需求满足上，兼顾国家、组织和受训干部个人。长期以来，在教育培训的功能取向上，一直存在着社会本位论和个人本位论的论争。前者强调社会对个体发展的作用，个人发展必须服从社会发展；后者强调个人的存在价值，但却贬抑了社会对于个体成长的积极作用。上述两种观念都有失偏颇，现代教育培训理念主张超越个人本位论与社会本位论，强调将社会发展与个人发展结合起来。在干部教育培训领域，有必要通过“公域模式”使接受教育培训的干部遵循国家统一制定的规划和学习国家统一安排的教育培训内容，来满足国家和组织的需要；同时，又建立和培育干部教育培训市场，使干部根据自身的实际需求来选择培训机构和培训项目，从而促进个体的成长。
  第二，在实施动力上，促使内、外驱动形成合力。我国基于国家和组织需要而统一安排的干部教育培训显现“外部驱动”特性，干部接受教育培训是一种义务，带有强制色彩。将“公域模式”和“市场模式”有机融合，干部可在接受国家规定的教育培训基础上进行选择，干部接受教育培训成为一种权利和待遇，实现“外部驱动”和“内部驱动”的“双驱”结合。即将国家与组织的需求这种“外力”和干部个人需求这种“内力”有机整合在一起，使受训干部在履行义务的同时又可以根据自己的需要作出灵活选择，从而形成合力，增强教育培训的针对性和吸引力。
  第三，在办学格局上，推动干部教育培训主渠道机构与其他培训机构的良性互动。我国目前带有“公域模式”特征的干部教育培训，大多依赖主渠道机构，其他培训机构较少参与到干部的教育培训工作中。随着国家鼓励充分运用各种培训资源政策的实施，其他教育培训机构将在很大程度上得到激励。引导一些符合要求的培训机构参与到干部教育培训领域，充分利用社会中的优质资源，既是可行的，也是必要的。“公域模式”和“市场模式”的融合，一方面可继续发挥主渠道机构的作用；另一方面，也将有序释放其他培训机构的干部教育培训功效。
  第四，在施教途径上，由统一走向多元并在达到基准后发挥特色。其他培训机构与主渠道机构共同参与到干部教育培训活动中来，一个必然的趋势是在教学组织安排和施教方法等方面由单一走向多元。当教育培训机构走向多元化后，各种机构彼此之间展开竞争，在竞争中改善教学组织形式和施教方法。当然，不论施教途径如何多元化，都要达到国家规定的标准。在此基础上，各个培训机构将通过竞争寻找到自己的定位，并培育出鲜明的办学特色，从而逐步扭转“千校一面”的格局。
  第五，在经费来源结构上，实现多元化可提供充足的经费保障。目前，我国干部教育培训领域还存在着一定的经费不足问题，制约着干部教育培训事业的发展。尽管今后干部教育培训经费要纳入财政性教育经费来加以保障，并且我国提出财政性教育经费要逐步实现占到ＧＤＰ的４％，但是，如果单靠国家财政来兴办干部教育培训事业的话，显然还是不够的。融合“公域模式”和“市场模式”，一方面要通过财政经费对教育培训工作切实加以保障；同时，也可通过市场方式，由主渠道机构和其他培训机构向有特殊需求的单位和个人收取必要费用，来弥补经费上的不足。经费来源的多样化将有效缓解当前经费不足与教育培训需求之间的矛盾。
  第六，在任务落实上，根据教育培训内容灵活选择培训机构。目前，我国干部教育培训基本内容分为政治理论、政策法规、业务知识、文化素养和技能训练。一方面，干部接受政治理论、政策法规教育培训是必须履行的义务，不因支付能力而受到限制；同时也不能就是否接受上述教育作出个人选择。这些内容显然不是“商品”，这就决定了施教机构应是主渠道机构。因此对于这方面的教育培训工作宜采用“公域模式”，由党校、行政学院等机构施教，并通过党费、财政经费来保障。另一方面，干部也有义务遵照国家和组织安排接受业务知识、文化素养和技能训练方面的教育培训，但也可以根据自身需要作出进一步选择。同时，对于一些干部选择到高校或其他社会培训机构进修的，所在单位也可给予一定的支持和补助。国家也应出台相应政策，为这些机构补贴必要经费，鼓励其参与到干部的业务培训领域中来。这样，由于市场力量主要参与干部业务培训领域，而不是价值观和政策法规教育领域，单一“市场模式”的负效应将得以避免。

作者：周海涛 单位：威北京师范大学教育学部