2021-4-13 | 行政管理论文
一、行政管理权力系统现代化的内在要求：法治化、民主化、封闭化、价值规范化
1、行政管理权力系统的法治化政府行政管理权力系统的法治化
其实是政府组织形式及其权力配置在法律（公意）的监督下进行，即无论什么党派抑或是个人执政，均依照相同的原则和程序建构政府，并按规则配置政府各个系统的相应权责及其科层隶属关系。从行政管理权力的运作过程来看，如果一个政府的权力运作大体上是按预设的固定的法律制度程序进行的，则该政府权力运作的法治化程度就比较高；相反，如果一个政府的权力运作基本上是不按预设的法律制度程序进行的，而是受个人或小团体的喜好或意志影响，则该政府行政管理权力系统运作的法治化程度就低。对中国这样一个缺乏法治与民主传统的国家而言，行政权力的法治化既是现代化的内容，又是现代化的前提条件和基本保障。因为现代化过程是一个利益重新分配和组合的过程，它影响着人们在何时、在何地、用何种手段获取多大程度上的利益。行政管理权力系统的现代化更是如此，它涉及不同层级（如中央利益、地方利益、部门利益、官员个人利益）之间的重新分配。在重新分配的过程中，失去昔日权力、地位、利益的层级、部门和人们，不可避免地采取抵抗的态度和行为。因此，没有法治化做保障的现代化过程要么流于形式，要么过早夭折。行政管理权力系统的法治化，首先要求对公共权力的边界进行清晰明确的法律划定，一旦权力越界就要受到司法制裁；其次要增强行政主体的法治意识，尤其是要提高一线职能部门人员的法律知识；最后要培育行政客体的维权意识，也即公民自身的权利意识，拓宽其维权渠道。
2、行政管理权力系统的民主化
行政管理权力系统的民主化实际上是以扩大公民政治参与为主要途径和手段的促使政权性质形式上或实质性地从少数人的政权转向多数人或大众化的政权的过程因此，无论政治民主化的形式是怎样的，但其内涵实质上是一致的：公民更多地参与政治过程，更多地影响政府决策，政府权力日益为公民社会和公民个人（公民利益集团）所控制。然而，公民权利与政府权力的关系是很复杂的：一方面，两者并不是此消彼长关系，而是一种复杂的互动关系，有时公民权利的扩大确实意味着对政府权力的巨大限制和削弱，有时公民权利的扩大则意味着对政府权力的一种支持但未实际增强政府权力，有时公民权利的扩大与政府权力的增强是同步进行的。另一方面，两者并不是始终是一种简单的正相关关系，有时候也是一种负相关关系，即有时公民积极参与政治过程确实能够促进政治体制的更顺畅运作、公共政策的更加完善，有时公民积极参与政治过程，在政治体制自身尚无良好的结构功能体系和公共政策尚未实现利益整合的情况下，有可能冲击政治体制的顺畅运作和公共政策的高效制定和实施（即亨廷顿所谓的普力夺政体）。可见，虽然政府权力民主化是现代政治或现代政府的核心特征，没有政府权力民主化就谈不上现代政府权力的现代化，但仅仅有行政权力的民主化并不能实现整个行政权力的现代化。行政权力的民主化的向度和速度，一定要与政府权力现代化的其他子系统相配合。
3、行政管理权力系统的封闭化
从西方发达国家的政治过程中看，其权力反馈系统是一个封闭的回环系统，即：多元社会———政党———议会———政府———多元社会。这个封闭的系统中的任意一个环节都不是孤立存在而不受制约的，在这个封闭体系中基本没有权力顶峰。因此，在这个完整封闭的权力系统中我们可以看到，正是由于相互制约平衡，才使得整个系统的权力运行平稳有效。而目前我国的权力系统往往呈现为：政党———政府———社会，这是一种自上而下的链式结构，不具有封闭性，由于政党没有竞争压力，也没有形成社会多元利益团体，因此，党的权力成为整个权力系统的中心或顶端位置，如果不自我监督的话，几乎不会受到任何约束。在这样的权力系统中行政管理环节处于中间位置，它的授权来自政党，而不是来自公民社会，公民社会处于它的下游环节，受它的制约。因此，行政管理权力系统的运行只会对授予其权力的政党负责，而不是公民社会。这就会导致各种漠视群众利益，违背公意的事件发生。从社会契约观点来看，现代国家权力的产生和运作，是一种平等交换的行为，是一种契约关系，授权者（公民）为了自己的安全和利益而把自己享有的参与管理社会的权利转让给被授权者（公职人员），被授权者就要按授权者的意志办事。而原子化的公民个人面对强力的政府是弱小的，只有有着相同或相近利益的若干公民个人组成社团或协会，才可以有效地对政府行政管理权力系统产生制约和监督。这里还有一个媒介问题，那就是确保利益表达权的自由化和合法化。正如亨廷顿所说的那样“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响。”我国要想突破现代化的瓶颈，其中一个质的飞跃就是培育多元化社会，即由众多合法的代表着不同利益需４０求的公民团体合法参与政治和行政过程的社会。
4、行政管理权力系统的价值规范化
在工具理性主导的时代里，人们往往忽视了行政现代化中的“价值理性”，也就是说我们忽视了行政现代化的最终目的———人性的完善和社会的可持续发展。不可否认，二者并非水火的关系，笔者更倾向于认为：在价值理性和工具理性二者的关系中，价值理性是体，工具理性为用，工具理性必须以价值理性为导向，价值理性又必须以工具理性为保障，二者应该是相互促进、协调发展的，如果人为地割裂二者的关系，就必然会导致行政现代化的价值理性的丧失，从而走向行政现代化的反面。从行政主体中的人员的角度来看，公仆角色的社会期望往往与领导干部的自利性冲动形成一种矛盾，使其行动处于一种两难选择。在向现代化过渡的社会转型期，由于监督制度的缺失和官员素质的低下，这种两难就很容易以变态与扭曲的方式在领导干部行使权力的过程中表现出来，通过行政组织的放大体现出公共权力的异化。而行政管理权力体系的价值规范化的落脚点最终还是行政人员的道德价值观重塑，是通过行政人员把公共行政的理念、原则内化为行政人员的内在道德信念，并用来指导其行动。在市场经济发展的今天，及时为市场及其参与者提供充足的公共服务成为公共管理者必须坚持的规范化理念，这种理念必须以科学性和专业性为依托，否则很容易“好心办坏事”。同时，在行政管理权力系统的价值规范化过程中也要注意系统价值和个人价值的统一，也就是说，“公共管理的服务价值既是系统整体的价值又是公共管理者社会生命的内容。在服务价值的基础上所建立起来的系统整体与个人之间的统一性，决定了这个系统是一个普遍合作的体系。”
二、行政管理权力评价系统的现代化在行政管理权力系统现代化的同时，对行政管理权力评价体系也要随之现代化。
从宏观上看，只有这样才能不断总结在现代化进程中得到的经验和教训，为现代化的继续前进看清方向，清除系统自身存在的问题；从微观上看，评价体系现代化也是对公共管理者进行功绩考评，过错惩罚的重要依据。行政管理权力评价系统的现代化的重要前提之一是确立行政主体权责对等的职权体系。“早期现代化国家听凭历史摆布的东西能够成为晚期现代化有意识的抉择。”
从西方发达国家行政现代化的经验来看，“没有无责任的权力，也没有无权力的责任”是一条重要的原则。而目前我国行政管理系统中的行政主体权力基本明确，但责任界定却模糊不清，这就为互相争功和推诿扯皮创造了条件，对公务员的惩戒机制不可避免地流于形式，这样的职权体系不仅行政效率低下，人浮于事，而且违背公共行政之精神。近几年公务员报名考试的异常火爆也正说明这一点，其职位稳定，待遇优厚而风险极小的特点正是吸引公众趋之若鹜的重要筹码。当民族的优秀人才把进入行政队伍而不是企业作为第一选择的时候，这个民族的创新精神和能力将必然大打折扣。因此，构建权责明晰的职权体系已经成为当务之急。同行政管理系统的构成相适应，行政管理现代化评价系统的内容（即评价对象）基本上可以依次界定为以下相互关联、相互制约又各具功能的六大体系：“行政环境评价体系，行政职能评价体系，行政体制评价体系，行政执行评价体系，行政人员评价体系，行政效率评价体系。”运用该指标体系，就可以在对政府管理权力运行的各个方面进行调查、研究、审查和评价的基础上，对行政管理活动进行较为全面的定性描述和定量分析，并加以程序的、交叉的、综合的系统研究，探究行政管理发展的客观规律，提高政府管理的质量和效率，加速行政管理权力系统的现代化实践进程。
作者：戴震 单位：山东大学法学院