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网络问政—公共管理的创新形式

2021-4-10 | 公共管理

摘要：我国电子政务的发展，经历了“孤岛化”、政府内部互联互通、网络系统面向公众服务，现已进入网络问政新阶段。网络问政是我国公共管理实践中产生的创新形式，指通过网络进行党政机关和民间的平等对话，在网络中显现公民民主需求的政治手段和行为。网络问政对公共管理改革创新具有重大意义：一是提高政府效能，化解社会矛盾，促进社会和谐；二是转变政府职能，加快服务型政府建设；三是培育政治文化环境，逐步走向市民社会。

在实施网络问政时，应注意如下几点：一是注意实施开始时存在的问题；二是注意问政和施政的结合；三是进行网络问政的制度建设；四是探索网络问政发展的前景。网络问政是我国实行直接民主的一种新形式，需要我们共同呵护，推动其发展和完善。

 

关键词：公共管理；电子政务；网络问政；施政；网民

 

最近几年，接连发生周老虎事件、躲猫猫事件、石首事件、钓鱼执法事件、小学生被绑架事件、瓮安事件，还有拆迁、绿坝和今年初在贵州安顺关岭县发生的警察枪杀村民事件等等。一系列的社会公共事件一次又一次地拨动公众的神经，引发社会热议。这些事件的热议都和一个大家熟悉的词联系在一起，这个词就是“网络”。网络问政由此自然而然地成为公共管理的一种创新形式。

 

一、网络问政发展概况

2008 年是网络问政登堂入室开始的一年。2007 底年，广东发出以新一轮思想大解放推动新一轮大发展的讨论。这场大讨论，掀起了广东网络问政的浪潮。网民在“捎给汪（洋）书记的话”这个网民与省委书记的互动板块中发表了大量政见。2009 年，已经出现网络问政的高潮，这一年比较重大的网络问政事件有：
一是2 月28 日国务院总理温家宝首次和网民视频交流。
二是广州首次网上公布部门预算。有几位公民向中央部委、地方政府提出查看预算案的申请，只有广州市财政局一家作出正面回应，在网站公布了114 个政府部门的预算。这是一个典型的网上问政的案例。
三是绿坝预装受阻。就是工业和信息化部要求个人电脑预装过滤软件，遭遇网民的普遍反对，后放弃强制安装。这是一项影响巨大的公共政策在网络问政中因尊重民意而搁浅的事件。
四是上海放弃钓鱼式执法。这种执法曾实施多年，遭网民的猛烈攻击，最终市政府决定放弃。
五是广东省委召开网络“交协会”，让问政从听政转变

为解决实际问题。天津、云南等地相继效仿。

六是拆迁条例被判将废除。由于拆迁引发一系列重大悲剧性事件，拆迁条例成为众矢之的，在广大网民的压力下，有关部门表态该条例将废除。
七是广东出现网络发言人。广东省工商局产生全国第一个网络发言人，网民可以在线向厅局咨询、投诉和问政。
八是广州番禺暂停兴建垃圾焚烧发电厂。这是通过官民互动解决矛盾的成功经验。
九是广东召开首届网民论坛。这个论坛有108 名省内外知名网友、44 名特约观察员和民间智库成员参加，在网络现场直播，极大地扩展了网络问政的形式，使网络问题有了稳定的平台，问政更加有序。
十是中纪委、监察部开通举报网站，成为网络反腐的

里程碑，点击率日均100 万次。

2009 年中国网络问政十大事件中，广东占了一半。年底，新华网发表长篇通讯《解读网络问政的广东经验》。12月9 日，《光明日报》记者在报道中说：“目前，网络问政与‘学习论坛’交相辉映，在广东蔚然成风。”不少杂志和专家都力挺广东网络问政的探索。
广东河源市是发起网络问政的先行者：
河源市委书记陈建华，被人称为是“骨灰级”的网民。在2008 年8 月上网时发现有网友建议他在河源网开个信箱，方便网友直接发信向他反映问题，还取了一个信箱名叫“华哥信箱”。信箱开通后，很快火爆，他第一次就在去广州的车上回了40 多封来信。媒体报道后，来信更多，开始几个月，他每天平均亲自回复约20 封，最高纪录100 多封。后来实在忙不过来，由信箱管理员每天给他挑10～15封。他给自己定下回帖不讲套话、空话、官话，只讲实话；不居高临下发号召，踌躇满志摆功劳，信誓旦旦空承诺，认认真真走过场；网民反映能办的事尽快办，一时难办的事“晾家底”，不回避困难，不推卸责任，甚至承认“我不是万能的”。一个县上的网民反映盼望修一条县通市的高速公路，他回帖说这件事我比谁都着急，在说明招标以来的过程后说：“有什么办法呢？!看来干大事还得有耐心，急不得啊。”他回帖很认真，网民也很喜欢他的帖子，有时一封公开的回信当天的点击率就有1700 多人次。有网民提醒他不要被工程老板拉下水，他回信说：“我取人一文就不值一文，说到做到。”现在“华哥信箱”的名气越来越大。华哥的感受是：“网络不是虚拟的，是实在的，我收到的来信没有一封是胡说八道的，99.9%都是实实在在反映问题。”网友评论：“华哥信箱”所突破的是传统民主政治的单向性，这不仅是双向的，更是以平视相对、平等相待、平和相洽的态度对话。
到了2009 年，来信实在太多，陈建华书记将“华哥信箱”扩容为“公仆信箱”。党政主要领导、各区县党政领导、市直属部门领导都建信箱，共有186 个，“公仆信箱”在河源遍地开花。每一个领导每天都要开信箱，看来信，抽时间回信。从2008 年12 月1 日到2009 年12 月1 日，“公仆信箱”共收到有效信件10906 件，平均每天30 件，已办理10512 件，占总数的96.4%。所处理的问题涉及方方面面。2009 年12 月1 日，“公仆信箱”再延伸到乡镇，现已有1020 个信箱了。群众戏称将市、区、县、乡镇官员全部“一网打尽”了。陈建华书记说，开通“公仆信箱”不是一时之需，应付门面，而是一项长期的工作，是时之所需，势之所需，是在数字时代走群众路线的探索，是数字河源建设的开端。

 

二、网络问政的含义和特征

网络问政是我国公共管理实践中产生的创新形式。它的含义是指通过网络这种新的技术形式，进行党政机关和民间的平等对话，在网络中显现公民民主需求的政治手段和行为。
网络问政主要有如下几个特征：
一是建立公共管理的全新的物理平台或称技术平台，为公民表达政见提供一个全新的空间。在不同的国家，网络的作用也有所不同。英美等发达国家，公民的政治权利主要通过普选制实现，网络的作用主要是作为个人化的信息平台，用来交友、从事电子商务等活动，网络问政这种虚拟民主，他们的兴趣不大。中国则不同。在中国的政治生活

中，公民还难以直接主动地参与政治生活。在2009 年的年度“字”选择中，有相当一部分人推选了“被”字，因为这一年出现了很多“被”，如被就业、被捐款、被代表、被公务员、被开心甚至被自杀等。人们在现实的政治生活中经常被“被”，现实民主得不到满足，便将兴趣转移到虚拟民主领域。网络成了公民可以自由参加的“议会大厅”，在那里可以自由地表达自己的意见。

二是在网络问政中，网民处于平等的地位。网络虽然是虚拟空间，但在网线上问政的网民，都是活生生的人。在网线上，无论你是国家总理，还是各级党政领导，或是专家学者，大家都是平等的网民，也可以称为“网络公民”。中国的公民，在现实中是分等级的，很少有机会和领导人处于平等的地位。但在网络上，不同的等级地位消失了，公民的平等地位则出现了，能够得到“我们都是公民”的体验。
三是网络问政具有“互动”的特征。现在的网络问政中，存在多个互动：
（1）官民互动。问政的一方是党政官员，另一方是老百姓。网络之外，官民互动的领域是很有限的，网络问政则大大扩大了官民互动。
（2）报网互动。报纸和网络都是媒体，如果只在网上，不上网的人看不到。现在的报纸，经常刊登网民的“帖子”，“帖子”在报上一发表，引起很多人的关注，甚至引起“轰动效应”。
（3）线上线下互动。网络虽然是虚拟的，但网络问政中的问题绝大多数都是现实的。线上提的问题，在线下解决，实现线上线下互动。例如，2008 年12 月14 日，网民在网上揭露南京江宁区房产管理局原局长周久耕抽名烟、戴名表，他的问题随即曝光，原是个腐败官员。经查处，周久耕被判刑11 年。
（4）智慧互动。网民对问题的不同见解，经过网络讨论，产生思想碰撞，既能消融隔阂，又能碰撞出更多思想火花。真知和智慧大量蕴藏在民间，通过网络，原生态的草根智慧得到集纳和传播，使其在现实中发挥更大的作用。
四是网络问政具有便捷性的特征。便捷性也从多方面表现出来：
（1）容易实施。网络问政是政府管理改革过程中产生的新事物，中国的政府改革进行多年，每一项改革的推进都有一个艰难的过程。而在政府运作中实施网络问政，只要政府愿意，可以立马起步，在实施过程中再逐步改进和完善。
（2）不需要付出专门的行政成本。网络是现成的技术平台，实行网络问政，经济成本、技术成本、社会成本都可以忽略不计。
（3）民间和官员的沟通非常便捷。以往群众要向领导反映问题，无论是信访、上访、通过人大代表或政协委员反映等途径，都要经过多个中间环节，常在中间环节受阻，网络问政则可以一步到位，直达领导。同样，以往领导要了解民情，无论是通过考察、调研、会议、接见等途径，都受到诸多条件限制，网络问政将社情民意直接送到领导面前，范围之广、速度之快都是以往任何途径无可比拟的。正因为中国特殊的国情和网络的诸多特点，使网络问政这种公共管理的新形式，在产生的很短时期内就受到社会的极大关注，并在公共管理中迅速发挥相当显著的作用。

 

三、网络问政的意义

网络问政这种简单、便捷、可行的公共管理创新形式，对公共管理改革创新具有重大意义：一是提高政府效能，化解社会矛盾，促进社会和谐。大家知道，我国从国家权力和社会权力的对比来说，社会权力相当弱小，形成的是强国家—弱社会结构。在经济发展过程中，我国已经形成了多元利益群体。伴随多元利益群体，也就出现了多元社会群体，形成错综复杂的利益矛盾和冲突。在强国家—弱社会的结构下，社会群体和政府之间缺乏畅通的沟通渠道，公民的诉求得不到有效的申诉，非理性的群体事件频频发生。发生利益冲突的事件时，为了控制事件，有的政府部门的惯性思维是开始时尽可能隐瞒，隐瞒不了时则含糊其辞，事件爆发后又不得不采取强制手段实施控制，结果反而更加深和扩大了事态。怎样化解社会矛盾，成为政府经常需要面对的难题。而网络问政，事实证明是解决这一难题的有效途径。广州番禺区暂停兴建垃圾焚烧发电厂就是一个很好的案例。2009 年9 月，广州番禺区生活垃圾焚烧发电厂即将开建的消息传出后，厂址周边10 公里范围内的30 万居民忧心如焚。通过网上发帖、集体上访等方式进行抗议，广东及全国各种媒体纷纷介入。网民发帖要求区委书记到业主中来。区委书记应邀走进社区。经过多渠道对话，广州市政府已叫停该项目，表示“环评不通过绝不动工”。一次可能爆发的重大群体事件通过官民理性互动得到较为妥善的解决。
二是转变政府职能，加快服务型政府的建设。建设服务型政府，是新一轮政府改革的重要目标。服务型政府要求政府从管控职能向服务职能转变。这个转变意味着政府从实施管控的主人转变为公仆，对于政府部门和官员来说，这个转变的难度是可想而知的。建设服务型政府已提出多年，但成效不大，政府在群众心目中的地位并没有提高，政府诚信甚至反而下降了。探索建设服务型政府的现实可行路子，是政府亟待解决的问题。怎样解决这个问题？看来通过网络问政是一条有效的路子。服务型政府是什么样子？简单地说，就是为群众解决实际问题的政府。群众要解决什么问题？怎样去解决问题？广东省委、省政府在网络问政中的探索具有现实意义。广东省开展网络问政后，几个月内省委办公厅就收到10 多万条帖子。省委认为，网友已不满足于自己提出的建议有人听，他们还希望有人办。省委办公厅将网友的帖子经过整理、分析、筛选后加以归纳。然后召开交办会，职能部门被要求在3 个月内反馈交办意见和进度。2009 年6 月2930日，广东省委办公厅召开第一次网友集中反映问题交办会，向相关部门交办5 个方面17 个问题。2009 年9 月18日，省委办公厅召开第二次交办会，向有关部门交办了20个问题。到年底，两次交办会37 个问题全部办结。省委承诺，今后交办会原则上一年召开两次，如遇反映问题集中或急需解决，可以加开或协调有关部门开专题会。要求各部门对网民反映的问题不等不靠，主动收集网络民意，主动办理跟进，形成长效机制，推动“网络行政”的更快实施。
三是培育政治文化环境，逐步走向市民社会。从宏观来说，我们现在经常讲中国正在走向社会大转型，大转型就是从权威社会向公民社会的转型。转型前的社会，靠政府权威控制。那时政府也能控制，因为社会没有形成不同的利益群体，公民也没有自觉到可以利用社会权力来维护自身的利益。经济快速发展后，利益群体出现了，不同利益群体的博弈越来越激烈，政府管控已感力不从心。解决这个问题的办法只能是扩展民主，运用民主使利益群体相互制约。但政治民主化是有前提的，这个前提就是政治社会化，并经政治社会化形成公民社会的政治文化。没有公民社会的政治文化作为基础，所谈论的民主只能是抽象的。由抽象、空洞、模糊的民主观念激发出来的民间行动，必然造成政府和民间社会的悲剧性冲突。这种冲突发展下去，政府的合法性会受到严重的挑战，社会形势也会越来越危险。
有人认为，中国的政治民主就是实施西方国家的普选民主。我们应该看到，中国现在实现普选民主的时机还不成熟。中国现在的社会转型，是从政府权威管控的社会向政府与社会组织合作共治转型，通过这个转型建立公民社会。公民社会培育起来后，社会有了政治文化的基础，才能实行普选民主。所以，中国社会的发展应该走发展经济——公民社会———普选民主的道路。
公民社会要求公民关心政治，参与政治，政治社会化，形成健康的政治文化环境。这既需要理论研究、宣传教育，更需要政治实践。只有在政治实践中，才能培育公民的政治意识。而在中国现实的条件下，既要保持经济平稳较快发展，又要保持社会稳定，还要在实践中培育公民的政治意识，比较稳妥的办法，就是从网络问政起步，从问政而参政。现在有些地方的人大政协，已经开始增加网民界别代表，就是开始参政。通过网络问政参政，在政府的主导下，将民众吸引到政治生活中来。这对培育政治文化环境是有着深远意义的。

 

四、网络问政的实施

在我国，网络问政还处在开始阶段，虽然已经呈现出这种公共管理的新形式适合中国的国情，具有旺盛的生命力，但其推广和成熟运用还需要一个过程。如果在开始阶段不认清和解决存在的问题，而是作为一种“时髦”、“作秀”，一哄而上，网络问政这种新形式有可能成为一种偶然的点缀，在短期内夭折。因此，我们必须认真注意开始实施时存在的问题，在实施过程中妥善处理，使网络问政这种新形式健康发展，由此发展出中国社会民主的新局面。为此，在实施网络问政时，应注意如下几点：
一是注意实施开始时存在的问题。提到网络问政，人们可能首先想到网络条件。其实，在物理的或技术条件方面并不存在多少问题，问题主要在人的方面。网络问政中的人，一方是党政官员，另一方是网民。
在党政官员这一方，真正主动要求实施网络问政的官员恐怕是不多的。对某些只关心现实名利的官员来说，网络问政并不能给他们带来多少名利，甚至有人担心因“触电”而受到伤害。认真工作的官员，对网络问政也存在诸多疑虑。首先是认为现在工作已经忙得不可开交，实施网络问政，又要熟练地操作电脑，又要天天开电脑看信，还要回信。回信针对的又是个别网民提的问题，而不是面对大众。认为这是增加麻烦，没有必要。其次是认为群众反映问题，现在纸质来信已经不少了，能处理好纸质来信就很不错了，网络问政是多此一举。最后是认为在网络问政中，网民普遍用网名，真实身份隐匿起来，又不受监督和约束，发牢骚和不负责任的言论比比皆是，陷阱遍布，一旦“触网”，说不定会遭遇“不测”。这些思想认识问题不解决，网络问政的官员这一头热不起来，也就不可能开展。解决这一问题的关键，在于主要领导带头、带动和做表率。温家宝总理和网民视频交流，广东省委书记和省长、广东河源市委书记开通邮箱，现在广东很多市、县主要领导都带头网络问政。只有这样，网络问政才能保温升温。
在网民这一方，我国的网民发展速度很快，但地区差异也不小。广东网络问政的开展，与具有庞大的网民队伍和思想解放形成较好的政治文化环境有很大的关系。解决网民这一方问题的关键，在于政府切实解决网民提出的问题，通过多种媒体广泛宣传，网民这一方要热起来其实也不难。
二是注意问政和施政的结合。在网络问政前，网民在网上发帖已是一种新的社会现象。在一段时期中，网民利用网络传播“段子”，进行“人肉搜索”，被人们称为“网络暴民”。进行网络问政，说明网民开始利用网络对公共事件进行理性反思，已经是一大进步。但在网络问政的开始阶段，这一形式的主要作用还只是网民通过网络直接表达诉求，领导干部则能直接了解民意民情。领导从网络获取基层的真实信息，可以起到调研的作用。但如果只是停留在获取信息的“问”，其现实意义仍难于显现。实际上，领导获取真实信息对决策是很有意义的。而当从网络信息到领导决策时，问政就向施政转变了。这里说明，问政中已经包含施政

的因素。问政的问题在施政中解决，让群众实实在在地看到问政的效果，对网络问政的健康发展至关重要。深圳网络追问追出学生绑架案真相的案例很有说服力。

2009 年11 月中旬，深圳网站上一则帖子称深圳发生多起学生遭绑架撕票。这一消息在网络飞传，很快衍生成让全城恐慌人人自危的公共事件。到12 月初，香港媒体披露这一传闻，纸质媒体亦纷纷跟进。在信息时代，这其实是一种常态。在全国强烈关注下，深圳警方被动发布信息，证实发生了3 起小学生被绑架案。但媒体对官方开始时发布的信息很不满，报纸和网络舆论层层推进。经一波三折，终于促成官方建立公共安全事件发布和新闻发言人制度。深圳警方也展开为期80 天的校园周边整治行动，局势得到有效控制。这是从网民“拍砖”到官方决策行动再到公共安全事件得到较好解决的生动样本。这一个案说明，群众参与公共事务的诉求越来越强烈，在平民还难于直接参政时，互联网恰恰提供了这一渠道。事实证明，网络产生的是一种不可忽视的社会权力，是一种新的社会力量。
三是进行网络问政的制度建设。网络问政要能持续下去，必须有相应的制度作保证。网络问政这种公共管理的新形式，并不是由上面设计后自上而下推行的，可以说是社会生活中自然地出现的。如果任其自发开展，很可能走向无序而自生自灭。从广东的实践看，网络问政之所以暂成气候，与各级领导及时建立制度作引导有很大的关系。由网络问政催生的制度，现在已经有公共安全事件发布制度、网络发言人制度、交办会制度，还有网民论坛制度、公仆信箱制度、各负其责分级管理制度、限期办结制度等。许多制度的建立都不是闭门造车设计出来的，而是由现实的实践要求应运而生的。在制度建立之初，难免粗糙，在现实发展过程中可以逐步完善。
制度的建立和完善，需要组织和人员作保证。例如，广东省工商局在全国厅级部门第一个建立网络发言人制度，发言人背后就有一个完整的团队在进行网络信息的收集、整理、汇报、交办、回应等工作。制度中还规定了发言人职责、网络意见回复期限、下属工商分局工作对接等具体操作内容。
四是探索网络问政发展的前景。网络问政，可以将其看作是我国电子政务发展的第四个阶段：第一个阶段是1995 年至2001 年，主要以政府部门内部的办公自动化为特征，称为“孤岛化”信息建设，政府内部各部门之间的互联互通还没有建立起来。2001 年起进入第二个阶段，主要是在政府内部建立网络系统，实现信息共享，协同工作。第三阶段从2005 年起，主要特征是政府的网络系统面向公众服务，以提高政府整体管理和服务水平。政府网站面向公众后的短短的一两年中，中国出现了一大批网民。在这个基础上，2008 年起进入网络问政阶段。
对网络问政，我们应将其放在“网络行政”的大视野下来考察。问政只是行政的开始，这个阶段的重点是“问”和“听”，主要功能是建立政府与公民之间快捷的信息沟通渠道，属于政府信息公开的重要环节。问政开展起来后，网民必然很快不满足于“被听”，还要求他们的建议被重视、被跟进、被采纳、被处理。也就是说，继以问政为重点之后，必然要求以施政为重点。问而不施，达不到实际的效果。但就问政和施政而言，仍然主要是针对个别的、具体的公共事件。从网络施政再提高一步，则是网络行政，即网络进入政府的决策、管理和监督的整个行政系统，真正建立起电子政府。
网络问政是公共管理改革进程中出现的新生事物，是我国实行直接民主的一种新形式。作为一种新生事物，有缺陷和脆弱是正常的。这就更加需要我们共同呵护，推动其发展和完善。

 

参考文献：

1. 解读网络问政的广东经验[EB/OL].新华网广东频道，2009－11－18.

2. 吴春燕，张景“. 学习广东经验”成为推动科学发展大讲堂[N].光明日报，2009－12－09.

3. 南方都市报[N].2010－01－14.

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