从行政管理走向公共管理

摘要：公共事务的管理方式呈现从行政管理到公共管理的转变，这是社会发展的必然，表现出从“垂直式”到“扁平式”、从“单中心”到“多中心”、从“压力型”到“协商型”、从“垄断性”到“民主性”等方面的趋势和特征。我国因为市场经济逐渐取代计划经济，转变管理思维、强化社会参与、规范社会管理、明确管理目标成为行政管理走向公共管理的路径依赖。

关键词：行政管理；公共管理；公共参与；行政改革

中共十七大报告指出，“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧时间制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”这为我国行政管理体制的改革描绘了科学的蓝图，指明了方向，为建构现代公共管理体制奠定了坚实的理论基础。

一、公共治理的发展趋势

所谓行政管理是指行政机关及工作人员运用国家权力对社会事务的一种管理活动，一切活动都直接或间接与国家权力相联系。公共管理则是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益的一种管理活动，突出管理行为的公共性。两者的区别在于：首先，行政管理的管理对象涉及到经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生等民众生活的方方面面；后者则强调经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等有限职能。其次，作为社会系统的一个重要分系统，行政管理系统高度组织化、层级化，在我国既体现为行政系统内部的中央政府与地方政府之间的上下级关系，也体现为行政组织与社会公共组织间的领导与被领导关系；而公共管理框架下，政府与社会公共组织之间界限清晰，协商合作、互动。再次，在我国，行政管理从其产生就打上了深刻的国家权力烙印，带有浓重的政务色彩，因此又可以称之为政务行政；而社会性作为公共管理的本质特征，以公共福利或公共利益为目的，坚持管理主体的多元性、管理决策的民主性和管理途径的透明性。最后，实践证明，在我国行政管理形式化普遍，人治占据日常管理决策的重要地位，随意性很大；而公共管理则注重管理战略的运用，严格遵循管理行为的客观规律，具有过程发展与结果的可预见性。虽然如此，两者之间仍然具有明显的继承性特点，比如，两者都注重行政活动的效率，政府都居于主导地位等。通过比较分析，在两者差异和政府地位变动的基础上，从行政管理到公共管理呈现出以下基本特征和发展趋势：

第一，管理模式从“垂直式”到“扁平式”。在我国，行政管理从一开始就与国家权力联系在一起，形成了一种以中央权力为中心、以行政命令为主导的自上而下单向式管理模式，具有浓厚的政务行政色彩，命令、红头文件等是政府管理社会公共事务的载体，部门与部门之间、政府与社会公共组织之间是上下级关系；而在公共管理框架下，政府与社会公共组织都是社会公共事务的管理主体，形成以政府管理为主，企业、社会公共组织为辅的互助合作关系，呈现“一大二小”的扁平式治理结构。

第二，管理主体从“单中心”到“多中心”。国家权力是一切行政管理活动的基础，计划经济时代，政府全能主义盛行，通过政策制定控制着社会经济的发展和人们的日常生活，其它组织必须在政府的领导之下进行运作；市场经济的发展和完善，打破了政府对社会事务管理的垄断，管制式治理变得不可能，政府只管“该管的、能管的、能管好”的，“不该管、管不好、管不了”的则放权，交由社会专业组织甚至公民社会代理治理，政府与企业、社会公共组织形成了多领域、多核心的多中心治理态势。

第三，管理路径从“压力型”到“协商型”。传统的行政管理体制，层级分明，分工明确，上下级之间通过严格的命令、指示等进行沟通和互动，形成压力型执行体制。压力型体制指的是政治组织为了完成上级下达的各项指标而采取的数量化分解的管理方式和物质的评价体系。这种压力是自上而下层层施加的。为了完成经济赶超任务和各项指标，各级政府把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的指标进行政治和经济方面的奖惩；公共管理的实践则要求政府部门更多的同社会公共组织协商合作，一方面是因为政府与社会公共组织之间不再是传统的命令、领导关系，而是分工明确、界限清晰的不同治理主体，另一方面，政治文明进步，公民意识觉醒，社会公共事务的社会性参与要求政府处理好同社会公共组织之间的关系。

第四，管理决策从“垄断型”到“民主型”。我国的行政管理又可称之为政务管理，其治理目标主要是同政府有关的各项事务， 再加上人民群众政治参与意识的薄弱和政治参与渠道的缺乏，政府几乎垄断了行政管理工作中的日常决策权，虽然人民代表大会制度与政治协商会议制度赋予了各行各业和各类型群体一定的决策权，但当时的“先定人后选举，先决定后通过”的表决模式并不足以改变大局；而随着民众的政治参与热情与意识高涨，加上政府已不足以解决纷繁复杂的社会事务，扩展社会公共组织和民众的政治参与渠道，完善人民群众的利益表达机制和对政府行为的社会监督机制，成为应对全球化趋势和社会变革的唯一途径。此外，官员腐败、公权力对私权利的侵犯等引致的政府合法性、信用危机，也促使政府不得不调整管理策略，扩展管理的民主度。第五，管理职能从“全能型”到“有限型”。“全能主义”是我国传统行政管理体制的显著特征，政府不仅负责经济建设、文化教育、公共卫生、市政建设等大政方针的制定，也控制着商品价格的制定和日常生活的安排，政府对所有事情的控制欲望耗费了大量资源，但成效不高；因此，为了摆脱全能政府带来的资源浪费与机构膨胀，新公共管理运动要求政府同社会公共组织进行分工合作，政府“不该管、管不好、管不了”的需要放权，突出经济协调、市场监管、社会管理、公共服务职能，为社会进步与经济发展创造良好的宏观环境。此外，管理目标方面从“政治性”到“公共性”、管理评估方面从“效率”到“绩效”等也是行政管理到公共管理的变化趋势。

二、走向公共管理的必然性

改革开放后，市场经济逐渐取代计划经济，经济基础的变革对政府治理提出了新的要求。

一方面，信息网络的复杂和公共事务需求的增加对政府的应急职能提出了挑战，另一方面，“大包大揽”成为市场经济发展的掣肘，政社不分、政企不分、政资不分所形成的制度性硬伤束缚了企业、社会公共组织的自主性与创新性，不利于应对经济全球化趋势所带来的冲击。此外，政府的现代企业制度的建立和公共事务管理的国际化接轨，都要求构建一个科学、合理、民主的现代政府制度，实现由“全能政府”向“有限政府”直至“服务政府”的转型，从一个社会经济发展的直接参与者变为一个间接管理者，为市场经济的发展与完善创造一个良好的外部环境。同时，改革开放所带来的社会变革对传统的政府管理提出了新的挑战：一是市场经济构建了一个更为复杂的社会事务网络，管理需求增加，管理变化增快，对传统的管制式治理模式提出了新的挑战；

二是经济发展带来了国民生活水平和基本素质的提高，政治文明进步，公民意识觉醒，政治参与意识日趋强烈，对政府管理的非民主化、非透明化、非科学化、非程序化提出了挑战；三是社会分工越来越细，专业化程度越来越高，对政府的全能主义提出了挑战，比如对环境问题的关注不仅需要政府提供政策、资源支持，还需要企业、社会民众的共同参与；四是企业和社会公共组织能动性提高，维权意识增强，社会事务处理渠道增加，对政府的压力型治理方式提出了挑战。此外，尽管我国政府机构经历了多次改革，但仍然不能有效满足社会管理需求，管理越位、失位、职责不清、行政不严、官僚腐败现象依然严重。其一，管理思想僵化，官本位、政府本位、权力本位理念大行其道，政府的无限管制理念同现实的有限服务之间形成鲜明的对比，命令式、领导式行政已经不再适应社会发展的客观要求；其二，官僚主义作风严重，贪污腐败现象普遍，部门利益蚕食公共利益，政府权威与社会信用逐渐降低，政群关系越发紧张，社会群体事件时有发生；

其三，管理行为政治化，政府决策片面化，造成公共物品的提供和社会需求之间存在偏差，国进民退现象严重，公共福利、公共利益得不到有效满足，各种维权事件的发生严重冲击着政府行政的合法性；其四，管理方式滞后，公民政治参与不足，社会监督与民众参与体制不够完善，政府垄断决策，“一刀切”、“一言堂”现象严重，命令式行政削弱着政社关系和政群关系，人治现象长期存在，法治体系不够完善，政府行政行为的科学性、民主性和公共性不高。面对新形势下出现的诸多问题，传统的行政管理体制受到广泛的诟病和质疑，如何改善政群关系，加强政府对民众利益的代表性成为当前存在的重要社会问题。总的说来，社会管理的公共管理化，既有其必然性，也有其偶然性：一方面，生产力的发展与科学技术的进步，要求建立现代政府管理体制，转变政府职能，扩展社会参与渠道，完善社会监督机制，清晰政社管理界限，权责明确，决策科学，结构优化，分工合理，监督有力，以适应社会发展的现实要求。另一方面，改革开放将我国与世界联系在一起，全球化趋势推动新公共管理运动在世界范围内的兴起，为我国构建现代政府管理体制提供了契机，推动了我国政府机构改革的公共管理趋势。此外，传统行政管理体制所存在的诸多问题如贪污腐败，政企不分，管理僵化等对政府管理提出了新的挑战，也成为社会公共事务从行政管理到公共管理转变的重要推动力。

三、构建现代公共管理体制

如何有效构建现代公共管理体制？ 按照行政管理体制改革的方向与新公共管理的社会性内

涵，实现行政管理向公共管理的转变需要遵循以下四个方面的要点：

第一，转变管理思维。虽然从行政管理到公共管理的体制建设有了突破性进展，但落后的管

理思维不能有效推进现代公共管理体制的建立与完善。传统行政管理强调人治，官本位、政府本位、权力本位作风严重，作为代理人的政府“反客为主”，不仅没有成为人民的公仆，反而成了作威作福的“老爷”，缺乏社会责任感。因此，需要政府及其工作人员调整管理思路，转变管理思维，从管制思维向服务思维转变，从权能无限思维向权能有限思维转变，从权力思维向责任思维转变，从人治思维向法治思维转变，确立公民本位、社会本位、权利本位的工作思想，树立现代、科学、民主的管理观念，深刻认识政府的社会服务职能，明确社会服务意识，切实履行政府“为人民服务”的宗旨。由此，实现从“领导”思维向“服务”思路的转变是建立公共管理体制的前提条件。 

第二，强化社会参与。传统公共行政的弊病在于社会参与不足，具体表现为公民参政议政渠道缺乏，利益表达机制不健全，公共决策的政府垄断与政策执行的社会零监督等。因此，必须打破政府的管理垄断，强化社会参与：

（1）扩展社会参与渠道，既要扩展社会民众的参政议政渠道，同时也要建立健全和完善群众利益表达机制和社会监督机制，比如提高社会组织及普通民众的人大代表比例等；

（2）提升公民民主意识，培育社会民主氛围，政府要加强学校教育，提高国民基本素质，培育民众参政议政意识，调动民众参政议政热情，同时也要注意培育非政府组织等社会公共组织，强化社会参与、监督力量；

（3）透明政府管理行政，打破政府决策、执行的“黑匣子”保护主义，公布政府财政预算结算，公开政策制定流程，阳光公务员录取政策及录取进程等，使

个政府管理透明化；

（4）畅通信息沟通渠道，一方面打造专门政务信息发布平台，打破地方政府对惠民信息的垄断，另一方面，畅通底层民众意见表达渠道，确保管理部门能够及时、有效地倾听、解决普通民众的困难。此外，政府既要维持同社会公共组织间的协商合作关系，同时也要加强对社会公共组织的原则性指导与政策性扶持，弥补市场失灵，实现政府与市场之间的良性互动。

第三，规范管理手段。众所周知，计划经济体制下的我国政府“大包大揽”，政治管理，命令式强制行政虽然取得了一定的成效，但不利于社会的可持续发展。因而需要弱化人治，强化法治，完善各种法律法规，做到“有法可依，有法必依”，消除各种“拍脑袋”、“一言堂”决策，遵循公共管理客观规律，维护管理行为的规范性。一方面我们要加强专业人才的培养和引进，提高管理决策的科学化和管理工作的合法化，另一方面，我们要创新管理手段，学习和引进西方先进的管理理念，实现公共管理的科学化、合法化、民主化。第四，明确管理目标。通过法律明确界定政府、企业和社会公共组织之间的管辖范围与管理权限。政府“不该管、管不好、管不了”的都一律放权，交由专业的社会组织进行管辖，真正做到政企分开、政事分离，在不违背社会发展的基本原则下，划分“势力范围”，严格限制行政力量对企业、非政府组织的干预，充分激活社会组织与社会民众的能动性与积极性，保障各管理主体在各核心领域的话语权和决策权。这不仅体现为行政组织内部的权责明确，同时还要注意政府与其他组织间的责任共担。另一方面，政府还应该时刻牢记公共福利、公共利益的管理目标，拒绝部门利益代替公共利益，推进政府行为的目标导向性发展。