突发事件下行政程序裁量的自我规制

在突发事件下应对中，处于遏制事态发展的需要，听证程序停止适用。突发事件发生后，紧急行政行为和常态行政行为并存，适用何种程序，行政主体一定的裁量权。在采取紧急措施时，告知、说明理由等最低限度的程序要求仍存在，但其具体运用方面，行政机关比之常态下拥有更多的裁量空间。

一、突发事件下行政程序裁量的条件

突发事件发生后，政府应立即启动相关应急预案，发布预警公告。应急预案启动后，行政机关可以采取紧急行政措施并开始适用与危险等级和控制突发事件的需求相适应的紧急行政程序。紧急行政程序的启动及裁量适用需要满足以下条件：

1.行政紧急性

在突发事件下，由于存在迫在眉睫的危险，必须采取紧急行政措施才能控制危险。与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如，可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使。在突发事件造成的紧急状态下，行政程序的适用有非常态的灵活变通性，但是这种变通不是无限的，仍应遵循正当程序的底线，否则会导致法律责任的承担。

2.法律授权或“法无禁止”

行政程序裁量适用的首要条件是不违反法律规定的。通常行政程序裁量权可以通过法律赋予行政主体，除此以外，程序裁量还存在于法律没有禁止性规定的前提下。由于法律程序对行政机关产生的是一种“作茧自缚”的效果，因此在法律没有明文禁止的前提下，行政机关应当审慎选择，仔细甄别自己的行为所适用的程序。由于行政所涉及事务的复杂性和专业性以及我国行政程序立法的不完善的现状，大量的行政行为做出时涉及程序裁量权的运用，法律框定应适用法定程序的行政行为的数量要少的多，“立法机关无法将社会生活完全地予以规制于法律文本之中，因而法律的空白难以避免……。”行政裁量空间是不可能完全消除的“，法治所要求的并不是消除广泛的裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。”我们所能做的是发现这种权力并采取更多的制约措施限制行政程序裁量。

3.运作于程序和决定之间的行政程序裁量

任何一个行政行为都是通过行政程序做出的，影响行政决定的要件不仅有程序因素，还包括事实认定和法律规范的选择适用，本文讨论的程序裁量指的是运作于程序和决定之间的行政裁量，不包括事实认定和法律规范的适用，那是实体裁量所指的范畴。“就裁量在行政法体系的意义而言，主要是要求行政机关在具体事件中谨慎地，其于立法者授与此权限的目的，来决定采取何种法上所提供之措施最为妥适。而在此裁量空间中则有多种不同被视为合法之行为方式，则由行政机关选择之。”程序裁量多种选择指如下几种情况。一是这种程序和那种程序之间的选择，比如行政机关可以选择适用听证程序还是普通的听取意见程序。按照正当程序理念，这种选择是经常存在的。也就是说，所有行政行为的作出，都应当经过听取相对人意见的程序。而在特殊的情况下，还应当采取严格的听证程序。二是指是否适用某种程序。《行政许可法》第46条“行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”指的就是是否适用听证程序的选择权。三是程序选择权不仅存在于行政终局决定中，还存在于行政过程性行为中。如《环境行政处罚听证程序规定》第44条的规定就是这种情况，认为行政强制措施也可以适用听证程序。

二、突发事件下行政程序裁量的正当程序原则

《中华人民共和国突发事件应对法》第1条规定：“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法。”“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害”放在很首要位置，指出了突发事件下紧急行政的首要目的。但行政权力在紧急情况下的扩张是有界限的，应受正当程序原则的拘束。我们不能要求行政官有法理学家的智识自觉，但是其对个案正义的受制于内在、外在各种因素驱使的本能追求和以及对普适标准的职业把握，将是正当程序原则成为规制行政程序裁量的首要原则。“无固定内容的条款和普遍的标准迫使法院和行政机关从事着排斥普遍规则推导具体利益平衡的活动。也就是说，在所有的行政行为的过程中，行政机关都有对程序选择适用的空间和过程，从过程性行政行为的程序，到做出行政决定所适用的主要法律程序，无不体现了程序自由裁量权的运用。按照正当程序原则，最低限度的程序公正是：当做出对相对人不利的行政决定时，应当对其履行告知程序；任何人不能做自己案件的法官。笔者认为，突发事件下行政行为最低限度的程序公正包含：（1）表明身份；（2）告知事由；（3）说明理由（4）告知救济渠道。

三、突发事件下行政程序裁量的行政自我规制

在突发事件下，为了维护国家安全和社会公共利益，行政主体要灵活选择管理手段，运用不同紧急行政措施，针对不同的危险类型应采取有效的行政行为。危险类型和程度的多样化决定了紧急行政措施的多样化。由于我国缺乏统一的紧急行政程序立法，因此行政主体的行政自我规制特别重要。行政主体可以针对实践难点，制定行政自主性程序，有效化解危机和规范行政权。行政自主性程序产生的前提是行政法律程序缺位，并且不超越制定主体的法定职权，形式也要具有合法性。形式合法指的是应以法规、规章、行政规定等形式创制自主性程序。此外，实践中也出现了以“会议纪要”作为适用自主性程序的依据。行政规则在行政程序裁量中具有重要地位，其不但有法规和规章制定权的行政主体制定规则来自我约束，而且其他行政主体也越来越多地制定行政规定来自我规制。可以说，通过规则的行政自我约束成为现代政治文明不可或缺的一部分。如《湖南省规范行政裁量权办法》第11条第2款规定，行政机关应当建立健全内部工作程序，实施行政行为应当明确由不同的内设机构分别负责立案(受理)、调查、审查、决定等职责。实施重大行政行为的，应当由本机关负责人集体讨论决定。

通过制定行政规则创造行政自主性程序成为程序自我规制的一种途径。“与法定行政程序相对的自主行政程序是行政机关自我约束的一种准则，在自主行政程序中是否违法的问题，需要将自主行政程序是否与行政相对人合法权益相关联加以考虑。”行政自主性程序的性质为非法定程序，其创制主体是行政主体，其创制前提是在法律授权的范围内，获得法律的明文授权或者不与上位法律规定相抵触。笔者认为通过规则来创制自主性程序是行政自制的一种发展趋势。“‘自由裁量’系指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，即应按照合理和公正规则行事，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的。它必须在所限制的范围内行使。一个有工作能力的诚实的人必须限制自己。”紧急行政权对应的对公民权利的限制比常态下更为严重，其运用不当其危险性更大，因此行政自我规制的努力不可或缺。

四、结语

行政程序裁量的司法审查，在社会主义法律体系已经建成的今天，越来越多的诉案表明依法行政对行政行为提出了新要求：在全面理解立法精神，从法律体系一体化的角度正确选择，依法履行职责，防范行政风险。那么突发事件下行政程序的裁量适用是否应当接受司法审查？一般而言，法院应当对法定行政程序进行司法审查，“而对行政机关基于行使职权的需要所自设的行政行为的自主程序并不关心。这既是行政裁量权存在所致的一种合理现象，也是司法权与行政权之间质的区别产生的一种必然结果。当然，行政机关自主程序如涉及到行政相对人合法权益的，也应当恪守正当程序的底线，否则法院也可以根据具体案件的需要将其纳入司法审查的范围。笔者认为，对裁量滥用的司法审查标准有二：一是“违反法定目的”，二是合理性标准，即行政裁量违反合理性原则并达到一定程度。前者是程序裁量违法的客观标准，后者是程序裁量违法的主观标准。

本文作者：王晓杰 单位：浙江省委党校