电视购物行政管理主体的协作模式研究

一、中国电视购物行政管理主体的现行构成

美国、韩国等国家允许私人经营商业电视台，开播电视购物频道，一般由商业有线电视台主办，其电视购物属于纯粹的市场经济形态。这些国家商业有线电视台的管理主体相对单一，一般为专业管理委员会，如美国的联邦通讯委员会（FCC），韩国的广播通信委员会（KCC）。而中国政府对具有公共影响的电视频道资源不仅具有规范、保护、限制的职权，还拥有占有、利用、控制的全部权力。因此，中国对电视购物的行政管理主体与上述其他国家有着明显的不同。中国电视购物的行政管理主体是以国家权力为基础的相关政府机关，是在各级政府领导机构直接领导下负责组织、管理专门行政事务的职能机构和专业性直属机构。在中央人民政府的横向结构中，除首脑机构外，对电视购物行业有管理权属的行政机关还有：国家工商行政管理总局、国家广播电影电视总局等直属机构；国务院27个职能部委中的商务部、税务部、工业和信息化部。此外，在政府的纵向结构中，各级地方政府的下设机关对辖区开播的电视购物也具有行政管理权。由此形成中国电视购物行政管理的多线职能式结构，直属系统和职能系统在各自管理职权范围内对电视购物行业发布管理命令和下达各项指标，电视购物行业则服从行政系统的管理。多线职能式管理结构具备指令下达快速的优势，但容易形成无序多头管理，造成管理上的混乱和空白，这正是现阶段电视购物行政管理的突出现象。

二、电视购物的属性辨析与主体的管理序列

探讨电视购物行政管理主体主次最具争议的地方在于是以“电视”为主，还是以“购物”为主，主管电视传播的行政机关和主管市场经营的行政机关之间如何确定管理序列。电视购物与一般媒介经营的不同之处在于：一般的媒介经营主体从事具体经济活动的机构是传媒单位，其产品的本质是传媒机构自产的服务类、娱乐类等信息，它的“事业”、“产业”、“意识形态”三重属性明显，并且主体单一，行政管理的归属问题非常清晰，不存在任何争议。而电视购物从事具体经营活动的机构是电视购物公司，其经营的本质还是零售商品，电视传播仅为商品流通的营销环节。问题在于电视购物营销使用的是国有公共资源—电视频道，正是这个问题困扰着电视购物管理体系的深入建设。电视购物必须合法使用国有公共资源，遵循意识形态框架下的信息传播要求，这是电视购物经营活动得以开展的基本前提。但是电视购物的本质属性应当还是商业。首先，从商品交换标的看，电视购物进行的是以货币换实物商品的活动，交换的基本标的不是服务性信息。电视购物经济活动中出现的服务性信息是由服务性劳动创造的，属于附加价值的范畴，它体现了电视购物的生产特点，但不改变整体生产交换的基本性质。其二，从生产者身份看，电视购物用于交换的实物商品其生产者是各类商品制造商，而不是电视传媒。电视传媒不参与电视购物商品流通的生产领域，电视传媒劳动所出的是非物化的营销服务。其三，从消费性质看，电视购物受众实质上进行的是物质消费，而非享受文化娱乐的精神消费，电视传播对电视购物消费的性质不产生根本改变。

由此可见，电视购物的“电视”属性不是核心因素，其本质属性的核心为商业性，其次为电视的传媒属性。根据电视购物“商业属性第一、传媒属性第二”的原则，电视购物行政管理主体的序列结构也应按此构成：第一序列为主管商业的政府机关，以中央级政府机构为例包括国家工商行政管理总局、商务部；第二序列为主管电视传播的政府机构，包括国家广播电影电视总局；第三序列为其他相关政府机构，如国家税务总局、工业和信息化部等。地方各级政府参照上述排序进行划分。

三、中国电视购物行政管理主体的协作模式

电视购物管理无法回避的问题是各行政管理主体之间如何协作，这一问题得不到有效解决将直接影响未来电视购物的发展。在对电视购物行业进行管理的过程中，涉及的多方管理机构之间主动性存在差异，越界越权、被动管理的现象比较明显。这充分说明各规制机构尚未形成统一的认识，管理角色的地位和层级还没有形成共识，具体的联合管制行为缺乏协调性也就成为必然。在多部门联合管理和联合执法中，由于部门之间缺少磨合、协调性差导致行政效率低下、责任推诿或不作为，除了严重影响政府公信力和管理形象，更不利于电视购物行业的发展。就现阶段而言，广播电视行政系统出台的政策最多、最明确，其原因是广播电视行政系统对电视频道的管理有着天然的主动性，而工商系统和商务系统则相对较弱，面对电视购物快速发展暴露出的各种问题，政府行政部门中主动性高的机构无形中成为管理的率先者、领头者。

然而，以广播电视行政系统为核心的管理结构难以全面管理电视购物行业，因此只有建立符合电视购物属性、规律和我国国情，且具有操作性的协作模式才能有效避免职权越界的现象，从而提高行政管理效能。

（一）部门通联模式

工商行政系统和商务行政系统在此模式中，积极地在规制电视购物行业中发挥主要作用，广电行政系统以第二序列身份参与其中。各相关行政管理主体加强联系，通过举办协作工作会议、专题研究会等形式统一电视购物管理的基本思想、宗旨，明确各部门的分工和职责，形成统一、协调的联合管理机制，在各自职能范围内引导和监管电视购物健康、有序地发展。

（二）专业管理委员会模式

根据美国、欧洲等发达国家管理交叉行业的成功经验，可由工商部、商务部、国家广电总局、工信部等共同组建独立的电视购物管理委员会。其下相关的行政部门委派人员成立电视购物管理理事会，共同制定电视购物的相关政策，负责全国电视购物的协调和管理。通过立法明确电视购物监督管理委员会的组织形式及其职责，包括负责明确各相关部门在电视购物管理过程中的分工及责任，对电视购物企业、经营业务及人员准入的条件和程序作出规定。

国外政府对电视购物行业的规制管理是建立在市场经济发展成熟的基础上，而我国电视购物行业所在的宏观经济环境正面临着结构转型和国际贸易自由化的双重压力。在这样的环境背景下，政府部门需要重新认识干预微观经济的理念、职能内涵和方法，摸索出符合中国社会主义特色市场经济规律的电视购物行业管理体系。

本文作者：余林、石永军 单位：华中科技大学武昌分校、湖北广播电视台