自然灾害救助中公共组织网络的行为特征

一、引言

在行政权主导及自上而下的模式背景下，政府可以充分利用网络化来更为灵活地进行公共管理，比如以政府服务、政府间协议或政府出售等方式直接面向公众提供公共服务，或者通过合同承包、自由市场、特许经营等方式，将公共管理的一定责任和权利转移到具有相应能力的政府机构或社会组织。公共组织网络将公共管理的主体和受众以边的形式相联结，政策中的自上而下与执行中的自下而上途径都可以使用有向边表示。在公共管理以网络形式扩散的过程中，公共管理的主体和受众是相对的，很难用局域网或模块截然分开。网络从内向外的决策流向因政府在行政上和财务上强大的力量而运行高效，而且随着中央政府和地方政府之间关系的变迁，公共资源集中化的程度越来越明显。

二、公共组织自然灾害救助网络的小世界效应和无标度效应

自然灾害在形式上复杂多样，在程度和规模上千差万别。对自然灾害的类型与影响进行清晰的界定是迅速有效开展救助的前提。分类方式的不同可能导致灾害的相互交叉或包容，从而使灾害救助工作进入多头领导的混乱状态。对此，学术界和行政机关对此开展了长期而广范围的调研。自然灾害是指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，水山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。人们在自然灾害救助的复杂性的认识方面通常存在着一些误区，认为巨型的自然灾害才具有复杂性，如汶川大地震、中国南方大范围冰冻等极端自然灾害。而事实并非如此，复杂性与规模的大小并不一定存在着必然的联系，复杂性取决于构成要素的多少及各要素之间的相互作用，如小范围的农作物病虫害信息可能通过流通扩散影响到人们对于该种产品的普通忧虑情绪，从而在更大的范围内影响到食品供应价格，对无辜的同行业者造成损失，即产生蝴蝶效应。同时，某些看似规模较大的自然灾害如森林草原火灾，覆盖面积通常较大，而人类通过数千年对自然规律的认识早已形成了救助此种自然灾害较为固定的模式，并且通过实践检验，其复杂性已经大大降低。复杂性是与不确定性相伴而生的，具有正相关性。自然灾害救助的不确定性通常来源于其种类多、分布地域广及发生频率高。人们难以估计即将面临的灾害种类，除了火山爆发，几乎所有自然灾害都在我国的历史中出现过，繁多的种类使人们在应对自然灾害时手足无措。我国地域辽阔，国土面积达960万平方公里，其中陆地面积约932万平方公里，水域面积约270万平方公里，约70%以上的城市、50%以上的人口生活在自然灾害频发的地区。中国受季风气候影响相当强烈，地区性洪涝或干旱灾害时有发生，同时也是世界上大陆地震最活跃的国家。国内外的研究者在对各类网络的大量分析与总结中，抽象出两种类型的复杂网络，即小世界网络和无标度网络。

小世界网络描述的是在复杂网络中，虽然存在着数量较多的节点，并且节点之间保持着各种形式不同的联系，但节点与节点之间的距离，也可以称之为平均最短路径是相对较小的，任意两节点之间的相关变量并不太多，体现着集聚程度高的特点。在公共组织对自然灾害救助网络中，由于各公共组织长期以来已经形为较为独立的功能和运作机制，与其他公共组织的功能具有明显的异质性，各节点之间的联系集中表现为资源的互换，如何在资源与利益的共同作用下达到平衡，完成从无序走向有序，继而实现系统与网络的平衡。由此可看，公共组织网络呈现出复杂网络典型的小世界效应。另一个不容忽视的用于研究网络的指标即为节点的度，度表明的是每个节点的连续数目，用以描述节点与其他节点是否存在着联系与联系的多少。在规则网络中，每个节点都有相同数量的度，表现为单点分布。而在随机网络中，网络节点的度呈现出二项分布，也可以用泊松分布逼近。而外国网络研究学者在对万维网进行深入分析后，认为复杂网络节点的度既不是单点分布，也不是泊松分布，于是提出了无标度网络的概念，用以形容复杂网络度的不确定性。在公共组织对自然灾害救助中同样如此，节点与节点之间的联系是具有异质性的。某些节点与众多节点形成联系，甚至可以粗略地看成是局域网络的中心节点。如目前灾害救助体系中的各地民政系统，同时承担着医疗、教育、交通等多个组织之间的协调与整合功能，与大量要素存在着紧密的相关性。而另一些节点的度相对较少，这主要源于这些节点的功能尽管量不可或缺的，但是较为单一。总之，公共组织网络充分满足复杂网络的无标度效应。

三、自然灾害救助中的公共组织网络行为特征

我国自然灾害救助是一个不断适应新情况、解决新问题的发展过程，从古至今，人们对自然灾害救助进行了不懈的探索，意识形态上同时发生着深刻的变化，从战胜自然到与自然和谐共处，这一观念的转变给公共组织提供了与以往完全不同的解决路径。社会组织与复杂网络有着本质上的契合点，运用复杂系统解决社会问题逐渐成为一种不容忽视的发展方向。各类复杂网络存在着网络集聚程度高、网络距离小两种共性，对复杂网络特性的研究有利于在纷繁复杂的世界上寻求到解决实际问题的可行方案。在此，本文尝试对自然灾害救助中的公共组织网络复杂性特征进行一些分析。

(一)公共组织网络由若干个相互影响相互作用的模块或节点组成，各节点具有相对独立的功能，公共组织网络的整体效用或功能通过各节点的相互作用才呈现出来，任何一个节点的运动都会影响到整体功能的实现或偏差。

新中国成立以后，随着经济条件的逐步好转，人民的生命与财产安全开始得到重视，封建社会视人民生命财产安全如草贱的观念被全国人民当家作主的新思想取代，党和人民政府把对人民安居乐业造成严重威胁的自然灾害管理提上了至关重要的地位。如何应对自然灾害不再是单一地域或组织的责任，自然灾害救助开始了从节点走向网络的进程。1954年因大气环流异常，雨带在江淮流域长期徘徊，梅雨期比往年延长了一个月，长沙中下游、淮河流域发生了近百年罕见的大洪水，中央防汛指挥部迅速要求建设各级防汛机构，从省、市、县区到乡一级的机构有组织的成立起来，原来零星分散的人力物业得以初步集中，“查险情、查组织、查器材”成为开展防汛工作的前提。灾民们在相应行政机关的组织下被转移到邻县甚至邻省，转移途中按一定距离设有临时接待站，以为灾民提供基本的食品、药物和休息场所。据有关部门统计，此次灾害共转移群众1300万人。洪水退去之后，各安置地政府为灾民积极筹划回乡事宜，安排交通工具集体送返，并发放相应补助金。此次灾害救助中的有序转移，是新中国成立以来的第一次。与过去几千年一遇灾害饿殍遍野的场面形成鲜明对照。

纵观此次灾害救助过程，各级政府由原本独立的节点开始联结成有着内在联系的公共组织网络，虽然这时的网络是相当松散的，而且没有制度与法律的支撑，但公共组织网络作为一个整体的功能开始发挥，救灾成果为日后救灾工作组织的发展与完善提供了借鉴。在总结20世纪50年代一系列自然灾害救助成果后，我国逐渐形成了新的自然灾害救助机制，提出了“集中指挥、军民结合、相互支援”的指导方针。顾名思义，集中指挥即由中央统一领导、统一决策，中央在及时收集各地灾情以及集相关专家对各种灾情进行会商的基础上，将会商结果逐级传达给相应灾区行政组织。如实及时汇报灾情，严格遵守上级政府指令行事是灾区政府的本职工作。在严格的行政指令之后，人民解决军、武警部队运用军事化和专业化的知识、技术与设备参与到救灾工作中来，这一股的力量植入，使灾后救助特别是灾后第一时间的救援起到了至关重要的作用。相互支援这一方针的提出恰好对应了公共组织网络的形成，原来各地政府即公共组织网络中的各节点是独立运作的，而相互支援在一定程度上要求各节点之间进行主动或被动的物质和能源传输，尽管此种关联性是带有强制性和局限性的，但公共组织网络的各节点通过相互作用而开始以一种整体的姿态展现，向着整体功能大于部分功能之和的方向发展，任何一个节点的运动都将影响到网络的有效运行。

(二)公共组织网络中的某些节点或由节点组织的局域网络对网络整体的效用是不尽相同的，在网络中占据着不同的地位，重要性各不相同，某些关键节点的破坏可能对网络形成致命的威胁。

从上文分析可以看出，在早期公共组织对自然灾害救助的网络化运行中，呈现出一种典型的星型拓朴结构，即各节点以星型方式联结成网，网络中存在中央节点，其他节点与中央节点直接相连，各节点通过中央节点间接地传递信息，这种网络也被称为集中式网络。这时的公共组织网络具有一个明显的优点，即安全和易于控制。各公共组织之间的通信必须经过中央节点即中央政府，而中央节点需要具备极高的可靠性，中央政府的决策或行动一旦滞后甚至产生错误，将给整个救灾工作带来毁灭性的后果。在计划经济时代，中央政府大包大揽自然灾害救助活动，不论灾害的严重程度，从紧急救援到灾后恢复重建，中央政府的资金投入始终占据着最核心的位置，而各级政府只需要按照相应法规，如实上报灾情，保证救灾资金下放到位即可，基本不具备作为灾害救助的主体能动性。在与自然灾害长期抗争的过程中，始终存在着这样一些节点，它们被作为局域网的中心节点发挥功能，具有较大的度，被赋予可控制与其直接关联节点的权力。1950年2月27日，中央救灾委员会正式成立，被学术界认为是最早的专业领导救灾机构。然而不久之后，随着“大跃进”运动席卷全国范围，人们可以在短时间内消除灾荒的观念盛行，中央救灾委员会因此而被顺势撤销，其主要工作任务被划归到内务部，继而分散至中央农业委员会、国家经委农业局、国家计划委员会等多个部门，救灾工作一度陷入混乱和无序状态。失去了中心节点对周围关联节点控制的公共组织网络，信息流动不顺畅，盘踞于若干个主要节点却无法聚集。1989年4月，为响应联合国大会关于1990－2000年为“国际减轻自然灾害十年”的提议，中国国际减灾十年委员会成立，其主要任务是制定中国国际减灾十年的相关指导思想、方案、计划、规则，组织相关公共部门集合资源统一行动，共同而有序地开展防灾、抗灾和救灾工作。此后，虽然该组织一度改名，但其作为公共组织自然灾害救助网络的中心节点的地位没有发现本质的变化。2002年经批复同意，作为民政救灾的主要技术支撑和服务机构的中华人民共和国民政部国家减灾中心成立，其宗旨被确定为“为全国减灾救灾工作提供政策咨询与技术信息服务”，民政部作为公共组织自然灾害救助网络的中心地位得到了进一步的落实与巩固。

(三)公共组织网络中的模块或节点具有自适应、可自我调节等特征，并不完全受外界环境的控制。

改革开放之前的中国，一切以计划行事，计划经济体制占到绝对垄断的地位，中央政府在自然灾害救助领域起着决定性的作用。然而，“社会化”意识同样在这一时期开始生根萌芽。经济条件的好转，中国人民基本的温饱问题得到解决的同时，开始把眼界扩展到周围的人群和突发事件，人类潜意识中的同情心与社会责任意识开始觉醒。这一广泛的社会化意识同样渗入到自然灾害救助领域，当一场自然灾害降临，非灾区和轻灾区的群众开始自发地参与到灾害救助中，最初主要以物资捐赠的形式为主。在今天看来，这一社会化参与意识是理所当然的，但是相对于当年认为慈善与社会主义水火不容的年代来说，这种意识的出现却是具有极大的突破性。在整个19世纪80年代，人们对自然灾害救助是否可放开社会化展开了史无前例的大讨论，民政部在《关于可否发动群众募捐支援灾区问题的答复》中指出“对单位或群众都不号召发动救灾募捐，但如有些单位或个人出于自愿主动给予捐赠，民政部门可以接收。”这一文件虽然并没有给予自然灾害社会化救助以认可，却也开辟了社会化的合理出口。越来越多的社会组织作为公共组织网络中的节点，逐步活跃于自然灾害救助领域中，自发形成了一股无法忽略的力量。随后，1994年的第十次全国民政会议指出:“实践证明，只有依靠群众，动员、组织社会各方面的力量，走社会化道路，民政事业的发展才有广阔的天地”。这是第一次明确提出“社会化”的概念，全国各大中城市开展了以募捐衣被为主要内容的活动，象征着临时性救灾捐赠向经常性社会捐助的转变。社会组织成为政府与群众的纽带，发挥起与其他公共组织不同的作用。社会组织作为公共组织网络中的一类特殊节点，其重要性的不断提升恰恰得益于其主动性与自适应、自调节特性，从零散不规范的活动走向了制度化、日常化和经常化。

(四)公共组织网络是一个动态演化的网络，在防灾、抗灾、救灾的不同阶段都面临着许多不确定性因素，公共组织网络的节点个数、各节点的重要程度及节点间的相互作用都会随着这些不确定性因素变化而变化，从而影响网络运行的结构与功能。

在相当长的历史时期中，我国自然灾害救助主要以事后救济为主。在自然灾害事故发生后，水利部门、农业部门、林业部门等在有关自然灾害救助管理部门的指示下，分头行动，对灾区相应灾情进行调研和审核，并完成上报工作。即公共组织网络中的各节点在收到中心节点的指令后，同时进入活跃运动，然后将信息反馈回中心节点。中心节点在收到各节点的信息后进行汇总与调配，并传递给各节点实现再反馈。这一类网络演化模型较为粗糙，其实质是将众多不确定性因素人为地忽略。随着管理理念的提升和科学技术的飞跃发展，自然灾害救助工作从事后救济向全方位救助转变，从灾前的预防减灾、灾中的应急响应到灾后的恢复重建，公共组织网络已经有着全程立体救助的框架。相应的，公共组织自然灾害救助网络的动态演化过程可以大致的分为防灾、抗灾和救灾三大阶段。在灾前预防阶段中，中国气象局、中国地震局、农业部和林业部等公共组织节点相对于其他节点担负着更重要的责任，这些公共组织节点是否有效运行决定着人们能否准确而可靠地预测自然灾害，及时做好应对灾害的准备工作如建造防洪堤或疏散群众等，将人民的生命和财产损失降至最低，甚至从根源上提前阻止灾害的发生。当自然灾害不可阻挡时，公共组织网络运作随之发生一系列的动态演化，占据关键位置地节点由民政部门、受灾当地政府、人民解放军和武警部队、具有广泛影响力的社会组织等取代。这些组织的共同特点是他们运动于灾害发生的第一现场，能否采取科学的救灾方法是在灾后救援的黄金时间减少人员伤亡的决定性因素。在灾后恢复重建阶段，由于灾区的各项公共设施、居民房屋等都可能遭受摧毁，灾民居无定所、交通中断、教育工作等的开展难以为继，而住房和城乡建设部、教育部、交通运输部和铁道部等相关公共组织将在中央的统一领导下承担起相应恢复重建工程，尤其在重大级别灾害如强烈地震等自然灾害发生后，恢复重建工作相当艰巨，长则可达几十年时间，因此这些公共组织节点将演化为较长的时期内救助网络的模块或局域网中枢。

(五)公共组织网络是一个典型的加权网络，网络中各节点之间的相互作用和紧密性是不同的，这种差异对整个公共组织网络的运作起着至关重要的作用。

在国务院办公厅印发的《国家综合减灾“十一五”规划》中明确指出，把“政府主导、分级管理、社会参与”作为未来五年的工作原则，这一原则在定义公共组织自然灾害救助网络节点范畴的同时，也对各节点之间的联系做出了定义，也就是说，网络中各节点之间的联系并不是完全均等的，而是存在着主导与管理的关系，即对网络中各节点的边赋予了对应的权重。在实际救助工作中，各公共组织与民政部门的联系占据着较高的权重，而其相互之间可能只存在较弱的关联性，如医疗救助机构与教育机构的作用同样是将财政资金转化为价值，但两者间并不存在直接的相互作用。无权网络是对现实社会的一种数字抽象，加权网络与其相比更具备实际操作性与可行性，明确网络中节点联系的权重，才能快速区别网络的主干与分支，网络一旦出现运行不畅，首要任务就是抓住主要矛盾即权重较高的联系。

本文作者：陈军华、温馨 单位：西南石油大学文法学院