2021-4-9 | 海洋管理论文
一、管理现状及存在的问题
随着经济发展速度的加快，基础设施建设规模的加大，需要建筑用砂越来越多，而陆域提供的河砂却越来越少，因此擅自去海域采砂的企业和个人日益增多。由于盲目开采，造成海砂资源浪费、生态环境恶化、海洋设施破坏。１９９９年浙江省按照国土资源部《关于加强海砂开采管理的通知》和国家海洋局《海砂开采使用海域论证管理暂行办法》，制订了《关于加强海砂开采海域使用管理工作的实施意见》，明确了海砂开采需经申请、勘察、论证、审核、发证许可等程序，使海砂开采开始走上正规渠道。自２００４年国务院下发《关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》后，省（直辖市、自治区）、市、县政府及其海洋、国土等部门按照国务院“从严控制围填海和开采海砂”的指示精神，对海砂开采加强管理，并进行执法检查，使海砂开采逐渐走上规范，盲目开采的现象逐渐减少，但目前仍存在几下几个问题：①无证非法采砂活动依然存在；②已获批准的采砂船存在越界超量违规开采；③部分地区未采取严格生态保护措施，海洋生态环境损害严重；④海上采砂安全问题比较突出，事故隐患明显存在，采砂船的抗风浪能力较弱，但在大风浪天气仍继续作业。
二、管理措施
1.依法加强管理，整顿市场秩序
海砂是重要的矿产资源。合理开发利用海砂矿产资源对沿海经济社会发展有重要意义。自２０世纪８０年代以来，浙江省海砂开采的速度发展很快，同时由于海砂开采而引发的社会环境和海上安全问题层出不穷。针对我国沿海海砂开采的问题，国务院及相关部门曾出台《关于加强海砂开采管理的通知》和《海砂开采使用海域论证管理暂行办法》，并在《关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》中明确指出：“从严控制围填海和开采海砂。围填海和开采海砂是改变海域自然属性的行为，必须严格管理”；“自本通知下发之日起，距海岸线１２海里以内的海域限制采砂，军事用海区、海底电缆管道保护范围、航道、锚地、船舶定线制海区和重要海洋生物的产卵场、索饵场、越冬场及栖息地禁止采砂。”
省（直辖市、自治区）、市、县政府及相关部门依法加强管理，业主（单位或个人）亦依法申请采矿许可证和海域使用权证，使海砂开采初步走上了有偿使用、有法可依的轨道。但执法检查发现，部分海域还存在非法采砂活动，造成海砂资源非法流失，还对海洋生态环境、海上航行、港口安全及渔业资源等造成了严重影响和危害。因此应继续依法加强海砂开采管理、整顿海砂开采秩序，严厉打击违法违规开采海砂的行为，并将航道疏浚而采挖的海砂用于销售或海洋工程吹填用砂纳入海砂开采管理范畴，规范海砂开采活动，建立海砂开采管理的长效机制，以保护和合理开发利用海洋资源，保护海洋生态环境。
2.海砂区海域管理要坚持疏堵结合、综合管理的理念
海砂所处海洋环境决定了它具有两重性。它既是矿产资源可以开发利用，为经济服务；同时又是海洋生态环境中的一项重要要素，它的变化会引起生态环境的变化。所以海砂区海域使用管理必须坚持疏堵结合的理念，既要满足国民经济发展必须的海砂供应，提供采砂业者必须的场所，又要保持良好的生态环境、海上设施和海洋活动，两者必须兼顾，不可偏废。为此，应根据海洋产业发展需求，采用不同涉海部门综合管理的原则，协调好不同产业的用海需求。
3.组织海砂资源的调查与规划工作
海砂资源的调查规划和海域生态环境影响论证是合理开采海砂资源、规范海砂开采活动的重要前提和基础。我们要进一步进行调查研究，摸清海砂分布情况和资源储量，在科学论证的基础上进行合理规划。在完成海砂资源勘查，海域使用论证确定可进行海砂开采的区块，在明确开采范围、开采规模、时限及评估标价（包括勘查费、论证费、海域使用金及资源补偿费等）的基础上，报上级主管部门批准后，可由省政府通过招标拍卖，出让海域使用权和海砂开采权。
4.进行海砂开采的动态观测
要按照国家海洋局印发的《海砂开采动态监测简明规范（试行）》加强对海砂开采活动的动态监测，根据监测资料，对照《海砂开采海域使用论证报告书》，给出海砂开采对海洋资源、生态环境及其他海洋开发活动的影响程度，提出减轻有害影响的对策建议，提请采砂业主采取相应措施；对海砂开采加剧海岸侵蚀或严重影响附近海域生态环境的检测结果及时报告主管部门，以便要求业主立即停止开采或停止下年度开采审批，必要时还要求业主采取生态修复措施，防止恶化海洋生态环境。
5.实行公司制管理，探索市场化运作之路
借鉴陆地上国有矿产资源开发和管理模式，海砂开采也可以实行公司制管理、市场化运作。①由具有相关资质的公司通过公开招标的方式，成立专门的海砂经营管理公司。在办理矿产资源勘察证、海砂开采海域使用证、海砂开采许可证等相关手续后，取得海砂开采和经营权。②将辖区所有零散的采砂船纳入公司管理，编制规范和工作流程，统一生产作业，克服不容易全面监管的问题。③海监机构重点抓好对公司的监管，依据有关的法律法规，运用市场经济管理规则和手段。着力建立全过程控制体系，如对采砂船只安装ＧＰＳ定位跟踪监视，提高对海砂开采与使用的管理能力。
6.开展海砂资源开采秩序的专项整治
（１）坚决取缔无证开采等违法违规行为。要针对已有开采海砂的船只进行全面清理，坚决取缔无证和未纳入政府计划管理的开采船只，坚决取缔证照不全的开采船只，坚决取缔以假借疏浚航道、海洋工程建设为名开采海砂的船只。（２）清理超限、超量开采等违法违规行为。对目前持有国土资源部批准的采矿许可证和国家海洋局核准的海域使用权证的企业，应全面检查是否存在超越海域使用权证开采范围或采矿许可证开采总量进行开采等违法违规行为，发现问题及时依法查处。（３）依法清查逃、漏国家税费违法违规行为。全面清查海砂开采企业依法交纳各种税费的情况，发现问题按国家有关政策及法律法规进行补交和处罚。（４）全面清理越权审批海域使用权或海砂开采权的行为。坚决取消未经依法批准的海域使用权和海砂开采权，坚决纠正违反法定权限和程序审批的海域使用权和海砂开采权，同时清理不符合现行法律法规的地方规范性文件。
三、保障措施
1.加强对海砂开采工作的领导:成立由政府领导任组长，发改委、国土、海洋、交通海事、公安和监察等行政管理相关部门参加的海砂开采工作领导小组，组织协调各有关部门开展海砂开采的申请、审批、监督及整治，建立长效管理机制。相关部门应就加强海砂开采有关问题沟通协调，定期通报交流有关情况，及时研究解决有关问题。
2.建立海砂开采联合执法机制:在各级海砂开采工作领导小组领导下，整合相关部门的执法力量，组织联合执法队伍，建立联合执法的各项制度，形成强有力的联合执法机制，加强对海砂开采的执法监察工作。严格按照有关法律法规，及时查处海砂开采的各类违法违规行为。要加大对非法开采海砂活动的打击力度，对暴力抗法者依法移送司法机关追究刑事责任。对监管不到位，有案不查或查处不力的，要追究有关人员的责任。
3.确保海砂开采执法监管工作经费:各级政府要根据海砂开采专项整治、执法监管和建立长效管理机制的实际需要，落实必需的财政专项资金，同时配置必要的行政执法装备。要从出让海砂采矿权和海域使用金所得的价款中提取一部分资金用于海砂开采的监督管理工作。
4.强化依法开采海砂资源的宣传教育:要结合海砂开采专项整治工作，利用各种新闻媒体，大力加强海砂开采相关法律法规的宣传教育。在专项整治中，要对海砂开采企业、采砂船主进行有关法规政策的集中培训教育。要在一定的范围公告开展海砂开采专项整治的信息，公布举报电话或者投诉网站，畅通举报投诉渠道。通过宣传教育，形成依法开采海砂的良好社会氛围。
本文作者：谷颖 刘艳云 李金铎 单位：中国海洋大学 国家海洋局宁波海洋环境监测中心站