探讨应对自然灾害的行政伦理问题

目前国内也有些学者将应急管理与行政伦理相结合，他们是从价值引导、伦理原则、伦理表现等方面来探讨公共应急管理中的行政伦理问题，对于应急中的行政伦理的研究具有一定的借鉴意义。杨长福、雷春燕的《政府危机管理中的行政伦理问题探究》中关于危机中的行政伦理的困境的研究给予了笔者很大的启示，但是其只提出了困境的表现，只是在实施的层面给出了理论意见，却没有深层研究产生此困境的原因，因此笔者在此部分做了一定程度的扩展研究。并且，现阶段仅有的这几篇研究应急中的行政伦理的文章，主要关注的是从大局方面来探讨危机管理中的行政伦理的建设，即危机中的行政伦理的整体的制度构建问题。而本文则是以身临现场第一线的单个行政人员为视角，关注其应对自然灾害时应当使用的行政伦理问题。因此，本文在结合前人研究的基础上，以汶川地震的具体案例来探讨应对自然灾害的行政伦理问题。

一、应急中行政伦理与日常行政伦理的差异

（一）行政环境不同

重大自然灾害的发生必然伴随着常态的行政环境的剧烈变化，例如“5.12”汶川地震发生后，周围的各种环境发生了天翻地覆的变化。房屋倒塌、桥梁拱起、停电停水、交通中断、通讯不畅、人员伤亡等，更别说会有一个良好舒适的办公环境了。“此时的临时救灾指挥所，通常都只是由几个水泥平台搭建而成，没有纸张、没有雨伞，没有常人眼里的一个指挥部所必需的设备。”[4]然而，行政人员就是在这样艰苦的环境下执行着公务，承担着应急管理的职责。这需要行政人员具有非同寻常的毅力、耐心和责任感，体现着在应急时刻行政人员的行政伦理素质。

自然灾害的发生很可能会造成一连串的诱发灾害的发生，行政人员对未来的情况发展的认识尚不清晰，因此在应对自然灾害时所采取的行政行为对于长期而言未必是尽善尽美的。加之，交通受阻、信息中断，根本无法与外界联系。行政人员无法向上级汇报灾区的情况，无法联系外界发送救援物资，而只能借助现有的资源进行救援。

由于巨大自然灾害的发生，不仅建筑物、群众心理等受到严重的影响，有些行政组织也已经不复存在。此时，不会再有领导的管理指挥、各种批示、严格的规章制度等来要求行政人员什么时间做事、该做什么事等，此时制约着行政行为的是行政人员自身所具有的伦理道德观，即行政人员自身应当勇敢面对灾害带来的影响，主动承担履行政府职能，自觉做好应急管理工作。

危机事件突发，行政管理与指挥系统一时不复存在，相关的负责人员可能伤亡，正常的办公制度、上下班制度都失去了作用，这要求每一个政府公务员在紧急时刻甚至要24小时工作，要克服极度的身心疲劳，以及暂时忘却失去亲人的悲痛，利用一切可以利用的资源，争分夺秒、率领群众自救、互救，拯救生命，此时，没有来自上级的管理，没有监督，一切全靠自觉、自律，即全靠一个公务人员平常养成的行政伦理、道德情操。

自然灾害突然降临，所有秩序、制度都由常态转为非常态，每一个普通的政府公务员此时都是政府的代表，都要独立承担起决策、执行的全部行政过程，每一个普通公务员都要根据现实情况做出独立的判断，尽快制止灾害的蔓延，并勇敢承担相应的责任，发挥自身最大的主观能动性，公共利益与私人利益、个人安全与公众安全、民情与私情等都要在瞬间做出最有利于应对危机的决策，并付之于行动。而每一个公务员的言行，不仅影响着危机时刻受灾群众的生命财产安全、公共利益等，而且也有可能会产生长期的影响。突发自然灾害，所有的正式制度约束都不再有效地起作用，更多的则是依靠非正式制度，即一个公务员在常态下养成的行政伦理的约束，而这种行政伦理的好坏，自然在应对突发事件中起着不可替代的、举足轻重的作用。

（二）伦理要求不同

行政环境的改变，也对非常态下的公务员提出了与平常不同的行政伦理的要求。这主要体现在以下几个方面：

在行政指挥系统暂时失灵的情况下，政府的危机拯救义务或职能就落在每一个公务员肩上，而此时，政府的行政指挥或管理系统暂时难以有效地发挥作用。所以，政府的危机救助职能就只能通过公务员的主动、自觉的意识和行为。换句话说，每一个体公务员在危机面前主动、自觉担负起危机救助责任，并付之于行动，就是非常态下或危机发生后对公务人员的首要要求，而这恰恰是行政伦理的集中体现。

重大自然灾害的发生，受灾人群的反应往往是紧张而慌乱的，并且缺乏理性，容易引起人群的骚动与失序，对于有效的自救和互救都相当不利。此时，“行政人员伦理责任就是要求他们必须及时组织、恰当引导、迅速疏散人群，尽最大可能保障受灾人群转移到安全地，争取时间挽救生命，减少灾害造成的生命财产损失与社会危害。”[5]作为国家公职的执行者，作为公共利益的代表，其道德行为对社会全体成员具有引导作用、示范与扩散效应。因此，要求行政人员应当采取良好的道德行为，做出表率，起到模范的示范效应，避免发生不必要的混乱，使得危机的自救更加恶化。

危机发生，公务员及其亲属，也不可能幸免于难，也同样会遭受生理与心理的巨大伤痛。加之，其他危机中的民众，又对政府及每一个公务员有着更高的期待或要求，自身的悲痛与民众的迫切愿望或亟待获救的压力、呼声，公务员将要忍受比平时多出几倍的压力，埋怨、恶语相向，甚至谩骂等都会发生。政府的每一个公务员要有高度的克制之心，忍辱负重，更耐心地领导民众尽快从危机的惊愕中清醒过来，尽快组织起来，展开自救，以最大程度减少伤亡。

（三）面对的服务人群不同

身在受灾一线的行政人员在应对自然灾害的管理过程中，面对的服务人群主要是受到灾害影响的群众，他们的生命、财产受到严重的威胁。这些受灾群众主要表现出心理慌张、情绪失控，缺乏理性，极其渴望得到快速、高效、周到的政府管理和支持。同时由于资源的稀缺性以及理性的缺乏，接受应急管理的过程中可能会发生救灾物资哄抢等，对社会的稳定造成不良影响。因此，面对服务人群的特殊性，要求行政人员在应对自然灾害时应用的行政伦理应当有别于日常的规范，不仅要耐心劝说，理性地解释，也要坚持原则，维护最大多数人的利益。

（四）应对自然灾害时应具备的行政伦理

由于自然灾害的突发性、损失的严重性以及发生后会产生的连锁反应，使得应急管理和日常的行政管理的环境存在着些许不同，行政人员在上述两种情况下所运用的行政伦理亦有所差异。因此，行政人员在应对自然灾害的过程中应当秉承的行政伦理包括：第一，必须要在最短时间内从痛苦、惊慌中清醒过来，必须要在最短时间内意识到自己的责任，必须要在一片混乱中最快地进行决策，并立即主动、自觉地自救与救人，同时还要组织民众齐心合力最快地投入到拯救生命之中。第二，自觉、自律、自治。许多自然灾害的发生，夺走了部分行政人员的性命，日常的行政组织不复存在。此时行政人员应当具有较强的责任感，自觉承担应急管理的重担，而不是袖手旁观。第三，争取最大公共利益的最大满足。应急时的行政伦理和日常的行政伦理一样，都应当首先追求公共利益的实现。尽管这极为困难，尽管这对同样遭受巨大伤痛的公务员是非常高的要求，但如果政府的各个公务人员不勇于承担起领导责任来，那就会贻误时机，招致更大的损失。

二、公共应急管理中的行政伦理困境

行政伦理是对行政主体在运用公共权力执行公务时所应恪守的一种道德、精神理念、伦理行为的总和的规范化。政府日常管理中的行政伦理表现更多的是对法律与规章制度的遵循，而应急时刻，不仅民众生命财产受到严重威胁或吞蚀，有些公务员本身及其家庭也遭受到同样的灾害，甚至有些政府机构也遭到摧毁，社会完全处于失控状态。此时决定公务员是否实施行政行为的主要就是行政伦理道德，靠的是公务人员本身的自觉、自律与自治。这种情形之下，行政主体面临着比日常行政管理更大的压力与更突出的伦理困境。危机中行政伦理的困境正是指应急中相互排斥的多种责任要求、利益冲突行为选择而导致的伦理的矛盾与冲突。

首先，利益冲突是各种冲突的根源，任何一个组织或者个人在作出行为选择时，由于其“经济人”的本性，因此，其利益的需要成为指导其行为的首要动因。在应对自然灾害的过程中，利益冲突在所难免，主要表现在行政主体的个人利益与公共利益之间的冲突。在日常生活中，行政人员一般都可以很好的处理这两方面的利益关系，但在面对自然灾害时，由于危机的突然发生，而且他们或者他们的亲人也和其他公众一样，同样的遭受着灾害的侵袭，这对于行政人员的心理也造成一定程度的冲击，在面对个人利益和公共利益的选择时有可能会缺乏理性。此时，行政人员就面临着行政伦理的选择问题，是选择优先逃生、自我保全，还是选择舍己救人，体现着其伦理道德的高低。其他公民可以是更多的自救，而行政人员救人救财产则是责任，是必须的。甚至有时是在丧失亲人的情况下，也必须要担负起政府赋予每一个公务员的责任来。

“5.12”汶川大地震中，四川省青川县木鱼镇的镇党委副书记、纪委书记赵忠兴在地震发生后一直战斗在抗震救灾第一线，为了公共利益而放弃了私人利益。当他16天后回到“家”时，他的家已经成为废墟。他说：“我也很担心妻儿老小，他们都是我至亲的人。可是在危急关头，干部必须坚守一线，要让群众处处看到我们。”都江堰市向峨乡爱莲社区支部书记王婉民顾不上被压在废墟下的老母亲，全力组织人力优先抢救乡中学的300多名学生。她对前来采访的记者说：“我知道母亲已经不行了，我们要想办法尽量多的救可能活着的人，特别是救援那些被埋在废墟下还未知生死的学生。”[6]像这样的例子还有很多。

其次，由社会角色引起的冲突。行政人员是一个特殊的群体。在社会关系中，他们的身份是多重的，每一重身份都有相应的道德责任。在行政组织中，其扮演一个公共事务管理者，但是在社会生活中又是一个父母或子女。“和每一个生活在现代社会中的普通人一样，行政人员必须同时在家庭、社区以及社会中承担着不同的角色，每一种角色背后都附带着一系列的义务，夹杂着私人利益。结果就是：各种角色之间发生冲突，将扮演者置于尴尬、矛盾之中，最后，扮演者必须采取某种行动才能和解这场冲突，但对于采取何种行动，扮演者自己有很大的随意性。法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务”。

在汶川地震后自杀的绵阳市北川县委农办主任董玉飞，虽然通过自己的努力换取了更多人的生命与平安，但是却没能起到一个当父亲、当子女的责任，对于自己至亲的人都没有来得及施救，从而面临着亲人的谴责和自己对他们的愧疚。他虽然在灾难发生时做出了非常正确的利益选择，但是，家庭责任的缺位导致的严重后果使其仍然无法面对，从而走上了不归之路，这充分说明在危机面前行政人员所面临的道德困境并要迅速予以选择的困难。

第三，道德困境。行政道德是社会对行政权力使用者在运用权力时的具体和基本的要求，“道德困境的存在一方面在于人类并非简单地生活在一个只有善与恶对立并且只需要从中进行选择的世界里。另一方面也对道德本身提出了挑战,需要行政主体决定道德的优先次序。”[3]自然灾害造成的损失是多方面的，威胁到人民的生命、财产安全、房屋建筑等，切断了水电、通讯、交通等基础设施，使公众缺少食物、饮用水等生活资料，并且无法快速得到外界的救援。此时，究竟应该优先考虑哪一个对象，即涉及行政人员的伦理选择困境问题。

三、优化应急状态下行政伦理的基本指导思想

（一）持之以恒强化行政伦理的教育，促进良好行政伦理的养成

应对自然灾害的行政伦理不同于一般情境下的行政伦理，集中考验着行政人员的素质、道德水平以及治理能力。应急状态下行政伦理高低、优劣恰恰是在长期的非应急或正常状态下公务员养成的行政伦理质素体现，正常状态下行政伦理低下，就不可能在应急状态下发扬或展现出良好的行政伦理质素来。此外，行政伦理的养成是集行政正式制度与非正式制度的综合作用的结果，绝不仅仅是单一的正式制度就可以奏效的。

依照制度经济学家康芒斯的观点，所谓制度就是“集体行动控制个体行动”，因而行政伦理的制度分析也就是研究政府组织中的集体行动是如何控制个体行动的，当然前提是要研究这个集体行动是如何形成的，如何行动的，受到何种制约的。同样制度经济学家将制度分为两个层面，早期的制度经济学家将其分为显性制度和隐形制度，新制度经济学将其分为正式制度和非正式制度，但基本的含义都一样。前者是有形约束，后者是无形约束，任何道德行为都是有形约束与无形约束共同作用下的结果，行政伦理也不例外。显性的制度、正式制度、有形的约束一般表现为成文的法律、法规、规章制度、纪律条令等，隐形的制度、非正式的制度、无形的约束一般表现为各种默认的、心照不宣的潜规则；各种内化为指导行为规范的思想意识、良心良知；各种不成文的、大家共同遵守的约定；各种历史政治经济文化变革中遗留下来的习惯、传统等等。

本文提出的优化应急状态下行政伦理之策的基本指导思想就是：健全各种正常状态下各种有助于良好行政伦理养成的正式制度；优化各种正常状态下有助于良好行政伦理研究的非正式制度，并使得两者优化方向一致、相互协调，共同促进良好的行政伦理的形成或提高。唯有如此，才能在应急状态下展现出平时良好的行政道德的养成或素质。

各种行政法律、法规和规章等都是正式制度，道德或伦理则是非正式制度，正式制度对非正式制度的优化有不言而喻的影响作用。前者体现的是强制性、他律，后者贯穿的是主动性、自律。在应对突然发生的自然灾害时，正式制度的功能是有限的，起决定性作用的是行政人员的道德素养，即非正式制度的约束。自然灾害的突发性、复杂性造成正式制度在某些危急时刻出现真空，无法有效地规范约束行政行为，此时约束行政人员主要靠的是非正式制度的约束，即行政伦理。因此，应当提升行政人员的道德素养，使其具有更高的伦理价值追求，塑造优良的行政人格，树立全心全意为人民服务、维护公共利益的责任感和信念，使应急时的行政伦理同样演变成行政人员的习惯性反应，在面对突发自然灾害的危急时刻可以本能的做出符合行政伦理的行政行为。

（二）突出行政伦理的主观责任意识教育

在美国公共管理学者库珀的理论中，“责任”是伦理、道德的核心，行政伦理行为的本质就是负责任的行政行为。按照库珀的观点，行政伦理就是责任伦理，一切行政伦理困境与解决路径都围绕责任展开论述，因为责任产生权力、利益、角色冲突，而最终又诉诸责任、行为来解决现实冲突与困惑，因此行政责任是行政伦理的核心。何谓行政责任？费里茨马克思对行政责任的界定是：“行政责任的核心是一个统一的义务观念。它由意识形态的和专业的规则构成；是行政官员自主作出的牺牲个人偏好以贯彻法规政策的一种决断；是对人民及其根本利益的一种觉醒的遵从意识。行政责任发自一种忠诚的服务态度。对于这种态度的形塑，官员的伦理观念是唯一的，而且是十分重要的要素。”[8]而为人民负责“是我们的最终责任。我们也许不能了解公民全部的意见、态度、需求及偏好，但我们知道最终对人民负责任的重要性”。

此外，库珀还将行政责任分为客观责任与主观责任。客观责任来自整个政府组织所有人员都要遵守的法律法规、规章纪律，同时这也包含了社会对公务人员的要求。主观责任根源于公务人员自己长期形成或养成、发育的经验、知识、信仰、教育背景、文化所属、价值观念等。主观责任是一种内驱力，表现为公务人员乐意、愿意、主动去做某些事情，客观责任则不管公务人员是否接受、是否愿意、是否愉悦等都必须要去做某些事情。政府应该为公众的公共利益、公共福利尽义务和责任，而这落实到每一个组成政府的人员身上最后能否去做好，能否避免背道而驰的事情发生，还取决于公务人员的主观责任。主观责任可以强化客观责任，也可以弱化、恶化客观责任。

综合国内外学者的研究，行政伦理的核心是行政责任，行政责任的最终指向是为人民负责，客观责任强调的是被动性的负责，主观责任更着重的是主动地负责，因此，应急状态下的行政伦理是主观的行政责任的集中体现。所以，在非应急的行政环境下，要特别加强公务员主观责任的教育和培养，这样才能在应急状态下促进每一个公务员都能展现出良好的责任意识，主动担负起相应的责任，并付之于行动，以最大限度地、最快地减少应急事件带来的人员与财物的损害。

四、结语

危机管理由于其特殊的环境，要求行政人员应当具有不同于日常行政时的行政伦理，因此此时的行政伦理也具有其特殊的困境和原因。本文仅是一个探索性的工作，将研究视角放在单一的行政人员来研究应对自然灾害时的行政伦理，对于危机管理中的行政伦理研究具有一定的参考价值。并且对于应对自然灾害中的行政伦理原则、困境和优化指导思想提出了自己的建议。但应急状态下的行政伦理是一个崭新的研究课题，本文粗陋之处难免，尚待日后努力，进一步收集整理相关数据与案例，完善其理论分析框架与具体的应对之策。

本文作者：李猷 董建新 单位：广东培正学院 公共管理学系