基于自然灾害下住房权保障问题探讨

一、自然灾害下住房权保障的国际法律框架

尽管救灾减灾工作早在10多年前已经引起了联合国的注意，但是迄今为止，联合国尚无专门的关于灾害时期人权保障的国际公约。当前来看，关于自然灾害下人权保障的国际法框架主要包括一般性国际人权公约以及一系列软法性的国际人权文件。

(一)一般性国际人权公约

国际人权公约是国际法中的“硬法”，它对于缔约国具有国际法上的法律约束力。由于《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》皆包含了关于住房权的规定，并且这两个公约乃是“国际人权宪章”的重要组成部分，得到了世界上绝大多数国家的批准，因此这两个公约无疑是自然灾害下住房权保障法律框架中最重要的组成部分。

除上述两公约之外，自然灾害下住房权法律框架显然还包含其他一些国际人权公约，这些公约中都包含了住房权的规定。比如，《消除一切形式种族歧视国际公约》(1965年)规定，缔约国应保证人人有不分种族肤色或民族或人种在法律上一律平等的权利，尤其需要享受的权利中明确指出了住房权(第5条);《消除对妇女一切形式歧视公约》(1979年)第14条要求保证农村妇女有权享受适当生活条件，尤其是住房卫生等方面;《儿童权利公约》(1989年)不仅在第16条规定儿童的住宅不受任意或非法干涉，还在第27条规定儿童有权享有足以促进其生理、心理、精神、道德和社会发展的生活水准，缔约国在必要时在需要时要在食物和住房等方面提供物质援助和支持方案;《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》(1990年)第43条规定移徙工人在住房保障方面享有国民待遇;《残疾人权利公约》(2006年)第28条规定，残疾人有权获得包括食物、衣物和住房在内的适当的生活水平，并不断改善生活条件。

然而，必须指出的是，上述国际人权公约大多只是采取一般性地授予权利和设定义务形式，其重心在于正常情况下的权利保障，并没有包含关于自然灾害下住房权保障的专门性规定。因此，尽管它们是自然灾害下住房权保障的“硬法”，也是灾民捍卫住房权的最终法律依据，但是从具体操作的层面来看，这些国际人权公约显然还需要一些专门性的国际标准和操作规程来辅助。

(二)联合国关于自然灾害下住房权保障的软法性文件

正是考虑到单纯依靠一般性国际人权公约产生的困难，联合国逐步制定了一系列软法性国际人权文件，这些文件虽然缺乏直接的法律约束力，但是它们都为自然灾害下的人权保障提供了具体的标准和操作规程。在住房权保障方面，主要包括以下软法性国际人权文件:

1．《国内流离失所者指导原则》

1991年，第46届联合国大会第182号决议通过了《国内流离失所者指导原则》。该原则的根本目的在于针对全世界国内流离失所者的具体需要，确定了国内流离失所者的一些权利和保障，确保任何人不被强迫迁移，保证他们在流离失所以及在返回原籍地定居和重新融合的过程中可获得保护和援助。正如学者指出的那样，“该原则虽然没有法律效力，但是在很多地方被当成法律引用。”［4］由于自然灾害乃是引发流离失所现象的重要原因，并且该原则中也提及了国内流离失所者的住房保障问题，因此该原则无疑是自然灾害下住房权保障的重要根据。

2．《归还难民和流离失所者住房和财产的原则》

《归还难民和流离失所者住房和财产的原则》由联合国促进和保护人权小组委员会第2005/21号决议通过。由于该原则乃是有关难民和国内流离失所者返回时归还住房和财产问题特别报告员保罗•塞尔吉奥•皮涅罗起草，因此该原则又被称为“皮涅罗原则”。该原则的制定原因在于全世界有几百万难民和流离失所者仍然处于岌岌可危和不稳定的生活状态，根本目的是为了保障所有难民和流离失所者都有权安全和有尊严地自愿返回其原来住所和土地。由于该原则中并未明确提及自然灾害，因此对该原则是否适用于灾民曾有争议，但是由于自然灾害乃是流离失所的重要原因，并且归还难民和流离失所者住房乃是该原则的根本目的之一，因此，在联合国人类住区规划署、难民高级专员以及人权高级专员编著的“皮涅罗原则执行手册”中，强调把所有流离失所者纳入原则的适用范围中，并且明确提到了自然灾害。

3．《关于自然灾害中人员保障的业务准则》

《关于自然灾害中人员保障的业务准则》是联合国机构间常设委员会2006年通过的重要文件。该文件由联合国秘书长境内流离失所者人权问题代表瓦尔特•凯林负责起草，其根本目的是在联合国框架内为灾民人权提供一个概念框架，为人道主义救援工作提供人权指南和人权评价标准。为了进一步完善自然灾害中灾民的人权保障，联合国机构间常设委员会2011年根据实践经验和反馈意见对该准则进行了进一步修正，增加了关于灾害预防的规定。由于住房权保障是该指南中的重要组成部分，因此该文件当然也是自然灾害下住房权保障的重要依据。

4．《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议(A/HRC/RES/19/4)

该决议由人权理事会2012年3月第52次会议上未经表决获得通过，决议是在审议住房权问题特别报告员拉克尔•罗尔尼克的报告基础上形成的。与前面几个文件不同的是，该决议的根本目的在于加强自然灾害的住房权保障，其主要内容也只是自然灾害下的住房权保障，其他权利保障并非此决议考虑范围。

二、自然灾害下住房权保障的国际标准

综观国际人权公约、联合国经济社会文化权利委员会“第4号一般性意见”以及前述四个“软法性”的国际人权文书，针对自然灾害下可能出现的住房权风险，我们发现自然灾害下的住房权保障应遵守以下几个原则，并履行相应的人权义务。

(一)自然灾害下住房权保障的基本原则

1．最大努力原则。尽管《经济、社会与文化权利国际公约》第2条已经要求国家逐步实现公约中的权利，但是逐步实现并非是怠于行动的理由。为了防止国家怠于行动，该条还要求国家尽最大努力实现公约中的人权。住房权作为《经济、社会与文化权利国际公约》中规定的人权，国家对该项权利的保障也应该坚持最大努力原则，即使在自然灾害下也不例外。事实上，这一原则在自然灾害下人权保障的专门性人权文件中也有所体现，比如，《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》决议要求，“确保将永久性重新安置的情况控制在最低限度，只有在用尽所有替代方式和干扰较小的备选办法后和在明显存在公共安全问题的情况下使用，重新安置应遵守国际法。”

2．比例原则。自然灾害无疑会给人权保障带来一定困难，但是如果没有进入紧急状态，国家便不得对各项人权进行克减，只能基于公约承认的理由对权利进行限制。即使要对其人权义务进行克减，必须严格根据国际人权公约的相关规定进行。当前来看，《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定在紧急状态下国家可以克减人权义务，但是生命权等诸项权利不得克减。并且，人权的克减应该以必要为限度，遵守比例原则。《经济、社会与文化权利国际公约》并无克减的相关规定，因此在自然灾害造成的紧急状态中，国家亦不得克减此类人权的保护义务。由于住房权乃是《经济、社会和文化权利国际公约》中规定的人权，因此即使进入紧急状态，亦不能克减住房权的相关义务。

3．不歧视原则。不歧视原则乃是人权保障的基本原则，自然灾害期间的住房权保障也应遵守这一原则。该原则要求，在自然灾害期间乃至灾后重建过程中，皆必须平等对待各位灾民，不得因年龄、身
份、种族、肤色、健康状况、性取向等歧视灾民。综观自然灾害下住房权保障的法律框架，我们发现这一原则几乎得到了所有文件的确认。比如，《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》决议要求，“确保所有受影响的人，不论其灾前的保有权地位如何，可不受任何歧视地平等获得住房”，“尊重不歧视和性别平等的原则”。

4．照顾弱者原则。尽管不歧视和平等乃是自然灾害期间住房权保障的基本原则，但是这并不排除在自然灾害期间给社会弱者给予更多倾斜。因为，妇女、儿童、残疾人和老人等作为脆弱群体，其在灾害中面临的危险更大，因此国家在执行住房权保障的措施时，应该对这些群体予以更多倾斜，这样更符合人权与人道的基本原则。这一原则当前得到了众多国际人权文件的承认，比如，《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》决议要求，“适当优先注意使处境最为不利和处于弱势地位的人实现其适足住房权，包括重建房屋和提供替代住所”，“确保恢复原状、补偿、重建和修复方案承认那些没有个人或正式登记财产所有权的人的保有权，特别考虑处于最弱势地位的人，采取措施支持他们收回或以替代方式获得适足住房或土地。”

(二)自然灾害下住房权保障的国家义务

根据国家人权义务类型学说，国家在人权保障上负有尊重、保护和实现义务。①＊其中尊重义务主要要求国家自身避免侵害人权的行为，保护义务要求国家保护人权免受其他人或者社会组织的侵害;实现义务要求国家积极创造机会、提升个人的人权实现能力，在个人因自身条件限制确实无法实现人权时，直接提供基本生活必需品。人权义务类型学说为履行国家人权义务指明了方向，也为国家人权保障水平确立了标准。尽管“第4号一般性意见”并未采取国家人权义务三类型学说来分析国家的住房权义务，但是人权理事会关于《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议却明确要求各国在灾后背景下“尊重、保护和实现适足住房权”，这一规定无疑彰显了联合国对自然灾害下住房权三种义务类型的认同，正因如此，自然灾害下国家人权义务以及保障标准也可以按照这三个类型展开:

1．尊重义务。自然灾害住房权保障的尊重义务主要关系到住房权中的自由权，也就是说国家负有不侵害这些自由的义务。这些尊重义务主要体现为对住房自由的尊重以及对住房保有权的尊重。在住房自由方面，尊重义务要求国家不得强迫驱逐和骚扰灾民。“第4号一般性意见”中已经规定住房所有人享有免遭强迫驱逐和骚扰的自由，在灾害情况下，国家同样负有不强迫驱逐的义务。然而，为了保障灾民的安全和健康，国家可以进行强迫驱逐，只不过强迫驱逐的时间不得长于当前情况所需，这一点已经得到了《国内流离失所者指导原则》和“皮涅罗原则”的确认。在住房使用权方面，尊重义务要求国家不得任意侵占和剥夺灾民住房和其他财产，无论对住房的使用权是建立在所有权还是租赁的基础之上，住房权都应得到国家和他人的充分尊重。因此，即便是在自然灾害情况下，国家也不应该没收或剥夺住房权利人的保有权尤其是流离失所者的住房保有权。根据《关于自然灾害中人员保障的业务准则》的规定，只有在缺乏替代性住所并且不再绝对必要时，才能占有未用的私人财产，相关私人财产的所有人有权获得补偿。

2．保护义务。保护义务要求国家保护灾民的住房权免遭其他个人和组织的干涉，这些义务不仅118体现在灾民的住房自由权层面，也体现在灾民的住房权资格层面，它不仅关系到住房权的人身维度，也关系到住房权的财产维度。从人身角度来看，国家的保护义务要求国家在自然灾害时期应尽力阻止和防范其它个人和组织侵害住房自主权，防止强迫驱逐，同时也应保护灾民住房隐私等权利。在财产维度，国家有义务防止灾民住房被他人侵占、破坏和损毁，同时国家也有义务保护其给灾民提供的住房救助受到他人侵犯。《国内流离失所者指导原则》的“原则29”规定，有关当局有责任和义务帮助返回或者重新安置的国内流离失所者尽可能收回他们在迁移时留下或者被没收的财产和所拥有的物品。如果不能回收这些财产或者所拥有的物品，有关当局应提供或帮助这些人士获得适当的赔偿或者另外形式的公平补偿。为履行自然灾害时期的住房权保障义务，国家应该建立和健全住房、土地和财产登记制度，设立相应的救济程序。《关于自然灾害中人员保障的业务准则》也要求需要占用私人财产时，国家需要为各方当事人提供正当程序保障。

3．实现义务。自然灾害下国家对住房权的实现义务主要体现在住房救助上，该义务要求当灾民没有并且无能力获得适足住房时，国家应该为灾民提供临时性居所。比如，《国内流离失所者指导原则》的“原则18”要求，“不论何种情况，国家当局应在最低限度内不歧视地向国内流离失所者提供并确保他们安全地获得:不可缺少的食物和饮水;基本宿处和住房;适当的衣着;不可缺少的医疗条件;有关当局负有主要义务和责任创造条件以及提供方便，允许国内流离失所者自愿地、安全地在保留其尊严的情况下返回他们的家园或习惯住所，或在国内另外地方自愿重新定居”;“皮涅罗原则”第3节确立的基本原则中，不仅指出人人有权享有适足住房的权利，而且要求各国采取积极措施，缓解难民和流离失所者住房条件不利的状况。此外该原则第4节还要求国家在必要时请求其他国家或国际组织给予必要的财政或技术援助，以促进难民和流离失所者在安全和有尊严的情况下有效地自愿返回。

除了上述两个以保护流离失所者为重心的原则之外，《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议以及《关于自然灾害中人员保障的业务准则》也都对自然灾害下的住房权实现义务进行了明确规定。根据《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议，国家应“确保采取适当措施，为无能力自己维持生计者提供适当的替代安身场所”。［7］与《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议稍有不同的是，《关于自然灾害中人员保障的业务准则》不仅规定了实现义务，而且对如何履行实现义务给予了非常详细的规定，它不仅要求给灾民提供安全和平尊严的住所，而且指出帐篷和集体避难中心应该最后考虑和采取的措施。此外，它还清晰地阐释了灾民住房的适足标准，具体包括可提供性(数量和质量上充分)、可获得性(不加歧视地提供给需要者、人人包括体弱者能够安全获得、所有受益者知晓)、可接受性(符合接受者的文化习俗、年龄和性别等)、可调适性(提供的物品能适应灾害的不同时期的不同需求)。尽管该原则提到的适足住房标准与“第4号一般性意见”的相关规定看起来并无实质差别，但是它与“第4号一般性意见”的相关规定并非完全一致，在充分考虑自然灾害下人权保障的特殊困难的情况下，该原则曾经将维持人的生存作为衡量危机时期食物、水和住房是否适足的标准。［8］但是，单纯将维持生存作为衡量适足的标准，不仅忽略了住房权所包含的生命存活之外的尊严和文化等因素，也可能使一些国家在本可以更好地保护住房权的情况下，故意将住房权的实现义务停留在最低标准上。正因如此，在其2011年的修正本中，该原则明确要求自然灾害下国家对食物住房等基本生活必需品的提供，不仅要能保障人的存活，而且要符合国际公认的人权标准。

三、自然灾害下住房权保障的国内执行机制

上述国际标准代表了国际社会对于自然灾害下住房权保障的共同理想，这一理想的实现不仅需要个人、社会组织以及国际组织的积极努力，更需要国家的全力执行，因为得不到实现的人权只是镜中花水中月，除了观赏没有其他的应用价值。国家作为自然灾害下住房权保障的最大的义务主体，理应积极履行保障义务，这不仅是国家对其公民的承诺，也是国家对整个国际社会的承诺，同时也是衡量国家正当性的重要标准。然而，必须引起重视的是，国家的住房权保障义务终需依靠人来执行，人在道德上的脆弱性以及国家利益重要性的无限放大，再加上自然灾害下住房权保障的困难性，都会使国家轻视住房权，将自然灾害下的住房权保障停留在空谈的层面上，或者总是以资源有限、力不从心为由来搪塞灾民。正因如此，任何国家都应建立自然灾害下住房权保障的国内执行机制，督促国家切实履行相关义务。尽管这一机制可能包括众多环节和成分，具备国家意志性和国家强制性的法律理应成为国内执行机制的核心部分，正因如此，这一国内执行机制应该是一个以法律为基础，包含立法、执法与司法多个环节的综合机制。

(一)健全自然灾害下住房权保障立法

立法乃是法制运行的起点和基础，正因如此，衡量一个国家履行人权义务的水平时，对人权的法律承诺乃是反映政治意愿的重要指标。［10］当前来看，自然灾害下住房权保障的立法主要牵涉到两个方面:首先，住房权的国内法确认。尽管住房权乃是众多国际人权公约中确立的重要权利，并且，当今世界也已经有许多国家通过宪法和其他法律确认住房权的地位，但是无可否认的是，仍有部分国家没有承认甚至反对住房权。对这些国家而言，要想履行自然灾害下住房权保障的国际标准，当务之急是通过宪法或者其他法律确认住房权的基本权利地位，为自然灾害下住房权保障提供宪法依据。其次，实行灾害立法的人权主流化，将住房权保障纳入救灾法律体系中。随着自然灾害的日益增多，许多国家加强了灾害立法。但是，令人遗憾的是，多数国家的灾害立法并没有将人权置于核心地位，这样的做法不仅可能加剧弱势群体的人权脆弱性，也可能造成新的人权危机，并且阻碍救灾工作的顺利进行。为了加强自然灾害下的住房权保障，我们不仅需要将人权保障作为救灾立法的重要指南，而且需要把住房权保障纳入救灾法体系中。具体的做法是，在相关灾害立法中，通过专门条款规定自然灾害下灾民享有获得适足住房的权利，然后参照自然灾害下住房权保障的国际法律框架，规定灾民享有住房的自由和资格，比如:住房免受任意破坏，住房隐私权，住房保有权、流离失所灾民的住房归还权以及灾民在住房重建时获得国家援助的权利等。为了加强灾害的事先预防和事中应对，国家的灾害法律还应要求国家建立以人权保障为核心的灾害应急机制和预防机制。

(二)自然灾害下住房权保障的行政执法

古语云，“徒法不足以自行”。自然灾害下住房权保障不仅需要完善的立法，还需要严格的执法。在我看来，这一环节国家主要做好以下三方面的工作:首先，灾前预防。国家应根据相关立法加强灾前预防工作，比如对于地震多发区的学校和其他公共住房的建设应该有更严格的标准，并明确违法者的相关责任。其次，在灾害发生应对时，国家应该根据相关法律规定，严格保障灾民的住房权，阻止和防范他人侵害灾民的住房使用权和隐私权，防止任意驱逐。同时，在灾后重建过程中，应该遵守灾后重建中的法律规定，根据灾害法规定的条件和程序给需要者提供必要的住房援助。

(三)自然灾害下住房权的司法保障

司法乃正义的最后一道防线，自然灾害下的人权与正义的维护需要司法保障。通常而言，自然灾害下住房权纠纷包括以下四类事项:首先，住房被人为破坏或者住房隐私权被破坏者的权利救济;其次，流离失所的灾民要求返还被侵占住房的诉讼;再次，住房权保障的平等权救济，即国家在自然灾害下住房保障时实行基于性别、种族和民族等方面的歧视，没有平等对待各方主体;最后，灾害发生后要求国家履行提供义务的救济，即灾害造成一些人无力维持基本生存，不能获得住房等生活必需品。尽管对于包括住房权在内的经济社会文化权利的可诉性问题，学界一直有着争论，但是自然灾害下住房权纠纷的前述两项争议，其可诉性并无争议，因为这两类事项完全可以在财产法和侵权法中找到具体法律根据;对于第三类事项，由于可以根据平等法或者反歧视法来解决，因此可诉性也并无太多困难。至于第四项争议，由于它可能牵涉到资源分配，并且由于缺乏具体操作标准，可能被以违背宪政分权原则并且不具有可操作性为由而否认其可诉性。在我看来，无论理论上的怀疑是否正确，南非宪法法院审理的格鲁特鲍姆一案已经用实际行动打破了这一怀疑，证明了住房权的可诉性。此外，《关于自然灾害中人员保障的业务准则》设立的“危机状态下保障存活”的适足标准，也足以化解自然灾害下获得住房援助权的可诉性困局。

自然灾害下住房权的可诉性只是为司法保障提供了可能性，要加强自然灾害下住房权的司法保障，国家应确保两点:首先，保障灾民诉诸法院之机会，这不仅需要国家保障灾民自己诉诸法院的权利，也需要健全公益诉讼机制，确保其他公益组织能够提起关于灾民住房权保障的公益诉讼;其次，保障灾民得到及时的、公正的和不偏私的审判。这不仅需要国家保障司法独立和司法公正，还要提高司法效率，这些都是自然灾害下住房权司法保障的前提条件。然而，必须指出的是，自然灾害下的住房权保障并不一定完全符合公正审判的全部程序条件，一个明显的例证就是因地震等重大自然灾害的影响，无法组成适格的法庭进行及时的审判。尽管如此，在自然灾害的住房权诉讼中，法院应该尽最大努力确保审判的公正性。

四、结语

自然灾害下住房权保障是一个对减灾救灾和人权保障皆有重要意义的工作。尽管自然灾害下住房权保障的国际法律框架中，许多并无直接的法律约束力，但是所有国家都应该将其作为行动的指南。中国作为一个自然灾害频发的国家，其对自然灾害住房权保障做出的巨大贡献已经受到了全世界的赞誉，但是问题难免存在。为了进一步加强自然灾害下住房权的保障水平，中国需要紧密结合国际标准，坚持救灾工作中的人权主流化，健全国内执行机制，使自然灾害下住房权保障取得更大成功。

本文作者：廖艳 单位：贵州大学 法学院