2021-4-9 | 公共管理
在清代，八旗子弟世代为军户，为了保证军人的基本生活，政府向八旗户授予田地，并按时发放钱粮，建立起了“八旗生计”制度。土地保障的对象往往是有军功的军人和拥有较高官职的军人，难以惠及普通的下级官兵和伤残军人。因此在授田制度的基础上，各代对于军人保障的内容作了一些扩展。例如，宋仁宗为了褒恤对西夏作战的军人，规定：军士经战至废折者，给衣粮之办，终其身，不愿在军者给钱三十千，听自便。明朝规定：军官老而无子者，月给全俸，早亡而妻守寡者，月给俸两石。晚清时期，在西方政治军事制度的浸润下，我国传统的恩恤保障政策逐渐制度化、体系化。1909年，清朝陆军部奏请厘定了《恤荫恩赏章程》，该《章程》是我国封建时代最完整的军人保障制度，共分为8章48条，对于军人的抚恤条件、抚恤待遇、财政来源等都作了明确的规定。
封建时期军人保障制度的建制基础恩恤理念：虽然我国军人福利保障制度发端较早，并且有着比较稳定的制度延续，但是受封建礼教和政治制度影响，我国的军人保障制度以恩恤理念为主要理论基础，在建制理念方面有着先天的失衡性。“恩恤”一词最早出自于《周书》“赖皇齐恩恤，差安衰暮”，此后就用于描饰统治者对于臣下困难时的周济和恩赏，如王士祯在《池北偶谈》中所言：“本朝大臣，身后例有恩恤。”在封建时代，个人意志卑微，个人相对于统治者有着较强的人身依附性，儒家价值理念又片面强调个人对于统治者的义务，所谓“天下兴亡，匹夫有责”，而忽视个人的独立人格和经济权利的主张。因此在封建时代的政治伦理下，向军人提供福利保障是统治者仁政的恩赏和奖励，其建立的基础不是权利和义务的对等关系，而是统治者的道德施予。统治者以军人保障制度为政策媒介，向自己的臣民宣扬儒家“内圣外王”的德行垂范，体现尊上对卑下的道德关爱。即使是清末受西方影响较深的《恤荫恩赏章程》中，也大量使用了“恩恤”、“恩抚”、“天恩”、“谥予”等词汇，其语言范式典型地体现了传统军人保障的伦理道德支撑。
民国初年军人保障对恩恤理念的沿承
?一?南京临时政府和北洋政府时期的军人保障制度：在南北对峙的背景下，1912年建立的南京临时政府是一个战时政府。为了稳定政权基础，临时政府非常关心军人的福利保障制度建设，先后颁行了《陆军战时恤赏》和《陆军平时恤赏》等规定性政策。《陆军战时恤赏》所保障的“伤亡事实”分为“阵亡、伤亡、临阵受伤、因公殉命、积劳病故”。“恤赏”形式分为两种：一种是一次性恤赏，根据军人死亡原因和军职阶级，提供一次性的恤赏金；另一种是年恤赏金，根据军人军职阶级、伤亡原因和伤残等级，向伤残军人本人或其遗族提供数额不等的恤赏金。《陆军平时恤赏》的保障范围为“剿办内乱、因公伤亡、积劳病故”，保障形式与“战时恤赏”制度相同，但年赏恤金最长申领期为3年至5年不等。北洋政府时期颁行的《陆军战时恤赏章程》和《陆军平时恤赏暂行简章》两部政策规定，在制度结构上与临时政府的政策基本一致。值得一提的是，民国初年制度化的军人保障政策覆盖范围仅为陆军，对于海军军人的保障权利如何实现则没有明确的政策颁行。
?二?民初军人保障制度对恩恤理念的继承：中华民国的建立虽然意味着中国政治制度的系统性变革，但是在每一个公共政策领域，依然会遵循着制度惯性，按照一定的依赖路径流变发展。传统恩恤型军人福利保障制度并没有随着封建王朝的瓦解而终结，而是在很大程度上被民国政府所继承。民国早期的军人保障实践中大量显示出恩恤型福利观念的痕迹。例如，孙中山在担任临时大总统的三个月短暂任期内，提出了“赏为其功”的保障制度建设理念，并发布了二十余个与军人物质抚慰与精神抚恤相关的命令。孙中山本人的文稿和其他政策行文，仍然频繁出现“赏恤”、“赏功”、“恩给”等词语。［4］这表明民国时期的军人保障制度虽然发端于民主共和的体制，但是在政策运行层面与传统封建恩恤制度有着明晰的沿承关系，强调军人获取保障的伦理基础是政府对军人军功和忠诚的道德恩赏，而不是军人的天然权利。
在恩恤导向理念影响下，初生的民国军人保障政策表现出和封建时期政策高度相似的制度结构特征。首先，在保障内容上精神鼓励性的表彰与物质抚恤并重。［5］除了发放抚恤金之外，南京临时政府对辛亥之役“死义烈士”采取的主要优抚方式为精神激励，包括祭文旌表、发予“功牌执照”，建造忠烈祠堂，通过对杀敌立勋和尽力忠勇者予以褒扬，以鼓舞和激励军人在战争中赴死如归。其次，保障范围狭窄，以战死殉职和伤残军人为主要保障对象，对于正常退役军人的生计问题，则长期缺乏关注。恩恤理念的出发点在于鼓励军人为统治者尽忠献身，因此政策的着力点在于那些因公殉职和负伤的军人。在民国初年南北议和之后，大批民军亟待遣散，南京临时政府安排的遣散费用仅占同期军费的3.36%。［5］由于很多军人没有得到妥善安置，最后蜕化为散兵土匪，成为民初社会治安败坏的重要原因。孙中山曾提出对烈士遗孤子女进行教养性安置设想，“幼者育之，长者教之，俾后长成，擅一技之艺，足以自立”。但是受到政府财政的制约，相关设想并没有落实。
第三，以短期救助性保障为主，缺乏长期的经济支持计划。恩恤理念着力突出统治者道德优势的“符号”性效果，对抚恤军人这一行为的聚焦性要强于对军人保障政策本身是否科学、合理的关注，因此我国历朝历代的军人抚恤都是一次性的短期经济行为，这一特征也被民初军人福利保障制度所继承。在民初的《陆军战时恤赏》制度和北洋政府的《修正陆军战时恤赏简章》中虽然都规定了伤残年抚恤金和遗族年抚恤金，但是年金制度并不是全员覆盖型，只有少数伤残军人和战亡军人遗族才能受益，并且领取年抚恤金需要放弃一次性抚恤金权利，从制度结构来看居于非主导地位。伤残和遗族年抚恤金并不是终身领取的，伤残抚恤金的普遍领取年限为3至5年，遗族年抚恤金的领取资格截止至未成年子女成年，只有无子的寡妇，才可以终身申领。
第四，保障水平悬殊，高级军官和普通士兵待遇差别较大。传统的中国社会一直将士绅阶层视为社会政治结构的主导性力量，普通民众处于被动、从属的地位。在这样道德理念的支撑下，民初的军人保障政策并没有将所有军人视为平等的利益需求客体，而是以军人的军衔高低决定福利保障的供给水平，对普通士兵的利益诉求重视不足。以南京临时政府颁行的《陆军战时赏恤表》为例，最高阶级军官的抚恤金水平比最低阶级士兵的抚恤金水平高出33倍多，普通士兵战亡的抚恤远低于高级军官低级伤残的抚恤水平?如表1所示?。而同期的美国《战争保险法案》确保决定军人抚恤金的首要决定因素是军人的伤残等级和抚养人数，军阶差异的影响不超过12%。